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Il était une fois Béziers – Retour sur la trilogie jurisprudentielle

Il était une fois Béziers – Retour sur la trilogie jurisprudentielle

     Le contentieux des parties au contrat a récemment fait l’objet d’un remodelage en trois étapes, impulsé par les communes de Béziers et de Villeneuve-lès-Béziers. Le 28 décembre 2009, à l’occasion d’un recours indemnitaire formé par la première d’entre elles, le juge du plein contentieux a redéfini le cadre de la contestation de la validité du contrat, et s’est offert une palette de pouvoirs lui permettant de mieux répondre à l’exigence de stabilité des relations contractuelles (Acte I). Depuis le 21 mars 2011, et en considération de cette même exigence, le juge, lorsqu’il est saisi d’un recours en contestation de la validité de la décision de résiliation du contrat, peut ordonner la reprise des relations contractuelles (Acte II).

Si les arrêts Béziers I et Béziers II semblent donc avoir une portée générale, l’arrêt Béziers III concerne explicitement les contrats conclus entre personnes publiques. Rendu le 27 février 2015 par le Conseil d’État, saisi d’un second pourvoi en cassation après renvoi de l’affaire en 2009 devant la cour administrative d’appel de Marseille, il encadre en effet le pouvoir de résiliation unilatérale lorsque le cocontractant de l’administration est lui-même une personne publique (Acte III).

Acte I : Le contentieux de la validité du contrat

     Les trois arrêts Béziers résultent de litiges ayant opposé la commune de Béziers à celle de Villeneuve-lès-Béziers, lesquelles créèrent, en 1969, un syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM). Celui-ci devait, à titre principal, leur permettre d’étendre, par l’acquisition de terrains, une zone industrielle située sur le territoire de la seconde commune. Pour compenser l’avantage que cette dernière tirait du fait qu’elle seule bénéficiait de la taxe professionnelle, les deux communes conclurent, le 10 octobre 1986 et en application de l’article 11 de la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, une convention aux termes de laquelle Villeneuve-lès-Béziers s’engageait à reverser à Béziers une partie de la taxe perçue sur les entreprises de la zone industrielle. Mais en 1996, la commune de Villeneuve-lès-Béziers résilia unilatéralement cette convention, au motif que les relations entre les parties étaient déséquilibrées.

L’arrêt Béziers I a permis au juge des parties au contrat, saisi par la commune de Béziers d’un recours indemnitaire, de redéfinir son office. Ladite commune a en effet demandé réparation du préjudice qu’elle a prétendu avoir subi du fait de la résiliation unilatérale de la convention par son ex-partenaire, laquelle, pour échapper à toute condamnation au versement de dommages-intérêts, a soulevé par voie d’exception l’illégalité de cette convention. Plus précisément, elle a invoqué l’incompétence de son maire, celui-ci ayant signé le contrat avant que le conseil municipal ne l’y autorise par une délibération. Rappelons qu’il résultait alors de l’avis rendu par la Section du Conseil d’État le 10 juin 1996, Préfet de la Côte-d’Or [1], qu’une telle irrégularité devait nécessairement entraîner la nullité du contrat, et qu’il était constant qu’un contrat nul ne pouvait avoir été résilié, ni donc une résiliation fonder un quelconque recours indemnitaire.

L’Assemblée du Conseil d’État ne s’est pas contentée, le 28 décembre 2009, de revenir sur cette jurisprudence de 1996 ; suivant les préconisations de son commissaire du gouvernement, Emmanuel Glaser, elle a surtout tenu à limiter la liste des irrégularités imposant au juge de déclarer le contrat nul. Désormais, que son illégalité soit soulevée par voie d’action ou par voir d’exception, seuls sont d’ordre public et imposent au juge, dans la première hypothèse, de prononcer l’annulation du contrat, dans la seconde, de l’écarter, les moyens tirés de ce qu’ « un vice d’une particulière gravité » l’affecte, vice « relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement ».

Certes, avec ce « notamment », le Conseil d’État a laissé au juge une certaine marge de manœuvre pour apprécier la gravité des vices ; il lui a surtout offert de nouveaux pouvoirs, comme celui de régulariser le contrat, afin qu’il ne prononce son annulation que dans les cas les plus extrêmes. L’arrêt Béziers I s’inscrit donc pleinement dans ce mouvement jurisprudentiel visant à protéger la stabilité et la loyauté des relations contractuelles, cette dernière exigence, rappelée à trois reprises, marquant le retour en droit administratif de la règle nemo auditur.

La commune de Béziers n’a cependant pas introduit qu’un seul recours, indemnitaire ; elle a aussi contesté la validité de la décision de résiliation prise par la commune de Villeneuve-lès-Béziers, donnant lieu à l’arrêt Béziers II.

Acte II : L’action en reprise des relations contractuelles

     Si la jurisprudence Béziers I vient rénover le contentieux de la validité du contrat entre les parties, l’arrêt rendu le 21 mars 2011 par la Section du contentieux, Commune de Béziers (dit Béziers II), opère un revirement de jurisprudence en permettant aux parties de contester la décision de résiliation d’un contrat administratif et de demander la reprise des relations contractuelles. L’arrêt, se voulant ouvertement pédagogique, distingue explicitement trois apports cruciaux.

A) La consécration de l’action en reprise des relations contractuelles

 

     En premier lieu, le Conseil d’État rappelle le principe selon lequel le cocontractant, contestant une mesure d’exécution du contrat, ne peut normalement prétendre qu’à indemnisation. Cependant, il apporte un tempérament en estimant qu’« eu égard à la portée d’une telle mesure d’exécution », le juge du contrat se voit reconnaître le pouvoir, non pas explicitement d’annuler la décision de résiliation, mais bien seulement d’ordonner la reprise des relations contractuelles à compter d’une date qu’il aura lui-même fixée.

En ce sens, l’arrêt Béziers II vient nuancer la jurisprudence classique en la matière, issue de l’arrêt Goguelat du 20 février 1868 et formalisée par l’arrêt Société des ateliers de nettoyage, teinture et apprêts de Fontainebleau du 24 novembre 1972. Selon cette jurisprudence, « le juge des contestations relatives aux marchés administratifs n’a pas le pouvoir de prononcer l’annulation des mesures prises par l’administration à l’encontre de son cocontractant » « il lui appartient seulement de rechercher si ces actes sont intervenus dans des conditions de nature à ouvrir au profit de celui-ci un droit à indemnité ».

Ainsi, l’arrêt Béziers II ouvre une nouvelle voie de recours au cocontractant dont le contrat aurait été résilié par l’administration lui permettant de demander au juge d’enjoindre à cette dernière de reprendre les relations contractuelles. Une telle action se trouve cependant fortement encadrée par la Haute Juridiction administrative, dans la mesure où, premièrement, elle doit être formée dans un « délai de deux mois à compter de la date à laquelle [le cocontractant] a été [informé] de la mesure de résiliation », même si les voies de recours ne sont pas précisées, et où, deuxièmement, elle ne peut l’être que si cette mesure est entachée d’irrégularité.

Rappelons que l’administration peut résilier le contrat unilatéralement, même sans texte, dans deux hypothèses, à savoir si son partenaire a commis une faute ou pour motif d’intérêt général. L’arrêt du 21 mars 2011 ne vise donc que le cas où l’administration se serait basée, de manière injustifiée, sur l’un de ces motifs, et où le contrat ne serait pas lui-même entaché d’une irrégularité au sens de la jurisprudence Société Espace Habitat Construction du 1er octobre 2013.

B) L’extension des pouvoirs d’appréciation du juge

 

     Par ailleurs, le Conseil d’État offre un éclairage précieux sur l’office même « du juge du contrat saisi d’un recours de plein contentieux tendant à la reprise des relations contractuelles ». Il incombe en effet à celui-ci, « lorsqu’il constate que [la décision de résiliation] est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s’il y a lieu de faire droit [à la demande du cocontractant de l’administration], dans la mesure où elle n’est pas sans objet, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité ».

Pour ce faire, le juge opère une mise en balance des intérêts en cause, et doit apprécier si, « eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu’aux motifs de la résiliation, […] une telle reprise n’est pas de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général ». Il lui faut bien sûr tenir compte des « droits du titulaire d’un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse », droits qui font généralement obstacle à la reprise des relations contractuelles. On voit donc apparaître en filigrane la notion de continuité du service public.

C) La relative inefficacité de la procédure de référé-suspension

 

     Enfin, et pour éviter que la demande de reprise des relations contractuelles ne soit systématiquement mise en échec, notamment par la signature d’un nouveau contrat par l’administration, le Conseil d’État admet la formation d’un référé-suspension, accessoire au recours principal, au titre de l’article L 521-1 du code de justice administrative. Ainsi, le cocontractant peut demander la suspension de la décision de résiliation dans la mesure où « l’exécution du contrat n’est pas devenue sans objet », et où deux conditions sont remplies, à savoir l’urgence et l’existence d’un doute sérieux en l’état de l’instruction.

Concernant ce dernier, le juge administratif doit examiner si « les vices invoqués paraissent d’une gravité suffisante pour conduire à la reprise des relations contractuelles et non à la seule indemnisation du préjudice », qui reste alors le principe. L’utilisation du verbe paraître fait référence à l’office même du juge des référés dont les ordonnances ne bénéficient pas de l’autorité de la chose jugée, ce dernier ne statuant pas définitivement mais bien provisoirement, d’où l’existence d’un doute sérieux et non d’une illégalité certaine.

Si la première condition semble relativement aisée à satisfaire, il n’en va pas de même pour la seconde. En effet, il appartient au juge des référés, afin de vérifier si la condition d’urgence est satisfaite, d’apprécier tant « les atteintes graves et immédiates que la résiliation litigieuse est susceptible de porter à un intérêt public ou aux intérêts du requérant » que la nécessité attachée « à l’exécution immédiate de la mesure de résiliation », compte tenu de l’intérêt général ou de l’intérêt de tiers, notamment du nouveau partenaire de l’administration.

Ainsi, Emmanuelle Cortot-Boucher, dans ses conclusions, assimile la satisfaction de la condition d’urgence à l’existence d’un péril économique. Il en résulte, dès lors, une quasi-impossibilité pour le cocontractant d’obtenir la suspension de la mesure d’exécution, notamment s’il s’agit d’un consortium ayant des parts de marché diversifiées. À titre d’exemple, le tribunal administratif de Nantes a pu considérer, dans une ordonnance rendue le 25 mai 2011, Société L [2], que la condition d’urgence n’était pas remplie, le contrat dont la résiliation avait été décidée par l’administration ne représentant qu’ « entre 15% et 17% du montant du chiffre d’affaires annuel de la SARL ».

Le juge administratif, en l’espèce, en conclut donc qu’ « il n’apparaît pas, nonobstant les difficultés économiques et sociales […], que la survie économique de la société soit mise en péril compte tenu des autres marchés dont elle assure l’exécution auprès d’autres collectivités publiques ». Le Conseil d’État, malgré les appels de la doctrine, a refusé de consacrer une présomption d’urgence dans un arrêt Région Champagne-Ardenne du 9 mai 2012.

     D) Prolongements

      L’arrêt Béziers II, malgré la difficulté de mise en œuvre du recours qu’il introduit, constitue une avancée notable dans le cadre du contentieux des mesures d’exécution entre les parties, et semble, selon la doctrine, avoir été motivé par différentes considérations.

 Tout d’abord, selon les conclusions d’Emmanuelle Cortot-Boucher sur l’arrêt du 21 mars 2011, la jurisprudence antérieure revenait à laisser, en toute impunité, « l’administration  […] se défaire à sa convenance, même de manière irrégulière et pour des motifs illégaux, d’un contractant dont elle ne [voulait] plus, à condition qu’elle soit prête à en payer le prix » [3], puisque le partenaire de l’administration ne pouvait former qu’une demande d’indemnisation. L’étendue même du pouvoir de résiliation unilatérale dont dispose l’administration, et ce même sans texte [4], issu de la jurisprudence Distillerie de Magnac-Laval du 2 mai 1958, semblait donc se heurter au principe de légalité. C’est pour rémédier à cette situation que le juge administratif, dans Béziers II comme dans des arrêts postérieurs, notamment Société Grenke Locations (8 octobre 2014) et Béziers III (27 février 2015), est venu restreindre la marge décisionnelle de l’administration en la matière.

 Par ailleurs, une asymétrie subsiste entre les tiers et les parties au contrat quant à la possibilité de contester les mesures d’exécution de celui-ci. En effet, seuls les tiers se sont vu reconnaître, par un arrêt de Section rendu le 9 décembre 1983, Ville de Paris c/ Société des mobiliers urbains pour la publicité et l’information, le droit de demander l’annulation pour excès de pouvoir de mesures d’exécution détachables du contrat qui leur font grief. L’arrêt rendu le 21 mars 2011 par le Conseil d’État ne vient a priori pas consacrer le droit pour les parties de contester toutes les mesures d’exécution, mais semble bien cantonné à la résiliation unilatérale.

Or, quid de la décision de modifier unilatéralement le contrat en cours d’exécution ? Cette question reste en suspens devant le Conseil d’État, même si certains juges du fond sont venus consacrer l’existence du recours en reprise des relations contractuelles telles qu’initialement conclues [5]. En l’état, il semble que le cocontractant ne puisse que solliciter la résiliation aux torts de l’administration et une indemnisation [6].

Si la majorité de la doctrine a souligné l’avancée opérée par le Conseil d’État dans l’arrêt Béziers II du 21 mars 2011, elle est pourtant largement restée sur sa faim. Ainsi, Alexandre Lallet, maître des requêtes, avait explicitement estimé que « Béziers II ne [suffisait] pas » et s’interrogeait : « à quand Béziers III ? » [7]. Il proposait dès lors certains prolongements, à commencer par la possibilité pour l’ex-cocontractant de l’administration de demander, en cette seule qualité, l’annulation du contrat conclu avec son successeur.

En effet, en l’état actuel du droit, et même après que l’arrêt Béziers III a été rendu le 27 février 2015, l’ancien partenaire de l’administration, à moins qu’il se soit porté candidat à sa propre succession, ne peut attaquer le nouveau contrat au sens de la jurisprudence Département du Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014 (et anciennement Société Tropic Travaux Signalisation du 16 juillet 2007). Il ne peut non plus former un référé contractuel puisque « l’article L 551-14 du code de justice administrative exige que le requérant ait non seulement un intérêt à conclure le contrat, mais soit susceptible d’être lésé par des manquements à des obligations de publicité et de mise en concurrence, ce qui ne serait pas le cas » [8].

Ensuite, Alexandre Lallet soulevait la possibilité pour la Haute Juridiction administrative de s’inspirer de la jurisprudence judiciaire en admettant la « rupture abusive » du contrat. En droit civil, « une rupture intempestive même régulière peut [en effet] justifier provisoirement le maintien forcé du contrat, à titre de réparation du préjudice né de l’abus du droit de rompre » [9]. On retrouve l’interminable débat entre sécurité juridique et continuité du service public.

L’arrêt Béziers III, finalement rendu le 27 février dernier, n’est cependant pas venu répondre aux nombreuses attentes de la doctrine, ce dernier se focalisant sur la régularité du motif d’intérêt général dans le cadre particulier des relations horizontales entre personnes publiques.

Acte III : La résiliation unilatérale d’un contrat entre personnes publiques

 

     L’arrêt Commune de Béziers du 27 février 2015 a permis à la Haute Juridiction administrative de préciser les conditions de résiliation de certaines conventions établissant des rapports horizontaux entre personnes publiques. Si, dans l’arrêt Béziers II, le motif d’intérêt général pouvait conduire à l’absence de reprise des relations contractuelles, en l’espèce, il permet de justifier la résiliation du contrat.

Le professeur Philippe Cossalter met en exergue deux points importants dans sa note sous l’arrêt susvisé. Tout d’abord, son premier apport réside dans le fait qu’un contrat ne peut être résilié que si un motif d’intérêt général le justifie. Le Conseil d’État précise cependant que le principe dégagé ne vaut que pour une catégorie de contrats, à savoir ceux qui organisent un service public ou fixent les modalités de réalisation en commun d’un projet d’intérêt général. Il en résulte que le régime applicable à la résiliation de ces contrats apparaît distinct du régime applicable à la résiliation des contrats de la commande publique, passés entre un pouvoir adjudicateur et une collectivité prestataire.

La résiliation pour motif d’intérêt général dans le cadre d’un contrat signé entre deux personnes publiques n’est pas un apport de l’arrêt Béziers III, ce dernier venant simplement confirmer l’arrêt Commune d’Aubigny-les-Pothées rendu le 4 juin 2014 [10]. Mais comme le souligne Jean-Marc Pastor [11], c’est bien sur le fondement de cet arrêt que les juges du Palais-Royal ont précisé les contours du motif d’intérêt général, ces derniers s’étant reconnu en 2014 la possibilité de contrôler, en cassation, la qualification juridique des faits opérée par les juges du fond.

Le Conseil d’État vient donc, dans l’arrêt Béziers III, poser des limites à la résiliation pour motif d’intérêt général dans les contrats entre personnes publiques, la rendant exceptionnelle. Ainsi, sont « notamment » considérés comme des motifs justifiant la résiliation légale du contrat le bouleversement de l’équilibre de la convention (1) et la disparition de la cause (2). À noter que le juge administratif s’est abstenu de donner une liste exhaustive des motifs d’intérêt général permettant à une personne publique cocontractante de résilier le contrat.

     A) L’existence d’un bouleversement de l’équilibre de la convention

 

     S’agissant du bouleversement de l’équilibre du contrat, il semble aisé de cerner la notion. En effet, cette dernière a déjà été utilisée dans le cadre de l’arrêt Béziers II et renvoie à la notion de péril économique. Il en résulte que la prise en compte du volet économique est omniprésente, y compris dans les motifs de résiliation, un contrat faisant nécessairement intervenir différents opérateurs économiques. Par ailleurs, il semble que pour dégager la notion de bouleversement de l’économie contractuelle, le juge administratif se soit largement inspiré de l’article 20 du code des marchés publics relatif au champ de la modification du contrat, ce dernier disposant qu’ « un avenant ou une décision de poursuivre ne peut bouleverser l’économie du contrat, ni en changer l’objet ».

Le bouleversement de l’économie de la convention doit cependant être apprécié au cas par cas par le juge administratif, en fonction de la situation économique des cocontractants et du poids financier dudit contrat. Le Conseil d’État relève qu’une « convention conclue entre deux personnes publiques […] ne peut faire l’objet d’une résiliation unilatérale que si un motif d’intérêt général le justifie, notamment en cas de bouleversement de l’équilibre du contrat […] ; qu’en revanche, la seule apparition, au cours de l’exécution de la convention, d’un déséquilibre dans les relations entre les parties n’est pas de nature à justifier une telle résiliation » (considérant 3).

Or, en l’espèce, il estime que « ni la circonstance […] que les équipements primaires avaient été amortis, ni celle que les prestations assurées sur la zone par la commune de Béziers […] avaient cessé n’étaient de nature à caractériser un bouleversement de l’équilibre de la convention » (considérant 6). Le juge administratif opère donc une appréciation stricte du motif tenant à la modification de l’équilibre contractuel, la création d’un simple déséquilibre ne pouvant suffire à fonder une décision de résiliation.

     B) La question de la disparition de la cause de la convention

 

     L’appréhension de la notion de cause est plus complexe, celle-ci étant davantage coutumière du droit privé. Le professeur Cossalter rappelle que, bien que la notion de cause ait fait l’objet d’une thèse, son usage reste rarissime en droit administratif [12]. La cause doit nécessairement exister, c’est-à-dire que le contrat doit avoir une cause objective, et elle doit également être licite : c’est la cause subjective. Or, en l’espèce, dans l’arrêt Béziers III, la question n’était pas celle de l’illicéité de la cause, mais bien celle de sa disparition en cours d’exécution.

Le Conseil d’État reconnaît, et ce pour la première fois, qu’une « convention conclue entre deux personnes publiques […] ne peut faire l’objet d’une résiliation unilatérale que si un motif d’intérêt général le justifie, notamment en cas […] de disparition de [la] cause [de la convention] » (considérant 3). Or, en l’espèce, le juge administratif relève que l’objet du contrat était de répartir « le produit de la part communale de la taxe professionnelle » (considérant 5), imposition alors perçue par la commune de Villeneuve-lès-Béziers. Ainsi, l’obligation de versement de cette dernière avait pour contrepartie la renonciation de la commune de Béziers à percevoir ladite taxe sur les entreprises qui étaient implantées sur son territoire.

Cependant, les juges du Palais-royal estiment que cette « renonciation était demeurée inchangée à la date de la résiliation litigieuse ». Le contrat en cause n’avait donc pas perdu sa contrepartie. La résiliation par la commune de Villeneuve-lès-Béziers ne pouvait alors légitimement se fonder sur la disparition de la cause de la convention. Il en résulte que cette dernière a donc été résiliée irrégulièrement, ce qui implique la condamnation à verser des dommages et intérêts pour la commune ayant prononcé la résiliation.

Si le Conseil d’État est venu préciser le contenu de la notion d’intérêt général, en tant que motif justifiant la résiliation d’un contrat entre personnes publiques, il reste silencieux sur les autres motifs entrant dans ce champ. Il est possible d’espérer qu’un jour un liste de motifs justifiant une résiliation soit clairement définie. Si Béziers II avait admis l’action en reprise des relations contractuelles, l’arrêt Béziers III, issu du renvoi de l’arrêt Béziers I devant les juges du fond, encadre davantage la résiliation pour motif d’intérêt général, qui devient donc exceptionnelle. En l’espèce, la disparition de la cause et le bouleversement économique n’ayant pas été admis, la résiliation unilatérale se trouvait sans fondement.

L’arrêt de 2015 met donc fin à une saga story débutée en 1996, ouvrant la possibilité de contester la validité du contrat (Béziers I) et sa résiliation (Béziers II), tout en précisant les modalités de cette dernière (Béziers III).

 

 

Mathias Nunes

Master 1 Droit public – Université de Bourgogne

Laure Mena et Mathilde Lemaire

Master 1 Droit public général – Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Pour en savoir + :

 

 

[1] CE, Section, Avis du 10 juin 1996, Préfet de la Côte-d’Or, n°176873, 176874 et 176875, publié au Lebon.

[2] TA Nantes, Ord., 25 mai 2011, Société L., n°1104257.

[3] Emmanuelle Cortot-Boucher, conclusions sur CE, Section, 21 mars 2001, Commune de Béziers, n°304806, site www.dalloz.fr.

[4] CE, 22 avril 1988, Société France 5 et Association des fournisseurs de la Cinq, n° 86241, 86242, 88553.

[5] TA Lille, 20 février 2013, n° 1005463.

[6] CE, 14 mars 1980, SA Compagnie industrielle de travaux électriques et mécaniques, n°03417.

[7] Alexandre Lallet, Maître des requêtes au Conseil d’Etat, « Résilier n’est pas jouer : L’action en reprise des relations contractuelles », AJDA 2011 p.670.

[8] Idem.

[9] Civile 1ère, 7 novembre 2000, n° 99-18.576.

[10] CE 4 juin 2014, n° 368895, Lebon ; AJDA 2014, p. 1183 ; RTD com. 2014, p. 568, obs. G. Orsoni.

[11] Jean-Marc Pastor, « Béziers III ou les limites à la résiliation unilatérale d’un contrat entre personnes publiques, CE 27 févr. 2015, Commune de Béziers », Dalloz Actualité, 5 mars 2015.

[12] Dalloz, coll. Nouvelle bibliothèque des thèses, volume 77, 2008.

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