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Un statut pénal pour le président de la république ?

Un statut pénal pour le président de la république ?



 

En droit comme ailleurs, l’actualité fournit parfois des concours de circonstances assez savoureux. C’est ainsi que l’automne dernier a semble-t-il plus apporté à l’édification d’un statut pénal pour le Président de la République que les cinq années écoulées.

 


 

 

D’une part, la condamnation du Président Jacques Chirac, le 15 décembre 2011, mettait en lumière l’inadéquation d’un système qui aboutissait à sanctionner des agissements près de vingt ans après leur commission.

 

D’autre part, l’adoption par le Sénat, le 15 novembre 2011, de la loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution montrait la nécessité de terminer la réforme qui avait été initiée en la matière.

 

En somme, l’actualité venait de rappeler qu’avant de connaître certains déboires judiciaires, le Président de la République Jacques Chirac aurait pu attacher son nom à une réforme attendue et espérée du statut pénal du chef de l’État.

 

Il est vrai que cette question a depuis longtemps suscité les passions les plus diverses sans qu’elles ne conduisent, pour autant, à la consécration d’un régime respectueux à la fois des exigences attachées à l’état de droit et des nécessités inhérentes à la fonction présidentielle. À cet égard, les enseignements de l’histoire mettent en lumière, en France, une tradition d’irresponsabilité pénale, la seule exception étant la haute trahison bien qu’elle n’ait jamais donné lieu à l’engagement de poursuites.

 

À l’avènement de la Vème République, les dispositions pertinentes furent inscrites à l’article 68 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui disposait alors «  le Président de la République n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au scrutin public et à la majorité absolue des membres les composant ;il est jugé par la Haute Cour de Justice. »

 

Il était ainsi institué un principe général d’irresponsabilité du chef de l’État pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions, à l’exception du cas de haute trahison, les autres actes devant normalement relever du droit commun. Cette présentation, bien qu’ayant le mérite de la simplicité, ne saurait pour autant éluder les interrogations relatives à l’appréhension de la notion de haute trahison, à la comparaison avec  le régime applicable aux députés et sénateurs ou encore à l’indétermination du contours des actes accomplis dans l’exercice des fonctions.

 

De la rédaction même de cet article, et des interprétations qu’il offrait, devait naître un certain désordre au sein du régime pénal applicable au Président de la République. Il s’agissait alors de savoir si les deux phrases de l’article 68 devaient faire l’objet d’une lecture commune ou autonome[1].

 

Mais, l’incertitude laissant bien souvent la place aux doutes et à l’incompréhension, cette question donna lieu à deux fameuses décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour de la cassation dont l’attrait réside surement dans le sentiment d’incompatibilité qu’elles traduisent[2].

 

 

Tout d’abord, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 janvier 1999, Traité portant statut de la Cour pénale internationale considéra « que le Président de la République, pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions et hors le cas de haute trahison, bénéficie d’une immunité ; qu’au surplus, pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice, selon les modalités fixées par le même article ».
À s’en tenir à la première partie du considérant, le Conseil constitutionnel ne fait que reprendre les dispositions constitutionnelles de l’article 68, affirmant que s’agissant des accomplis dans l’exercice de ses fonctions le Président de la République bénéficie d’une immunité à l’exception du cas de haute trahison. Il n’en demeure pas moins que dans la seconde partie du considérant, il créé en ce qui concerne les actes accomplis en dehors de ses fonctions – qu’ils soient « détachables » ou antérieurs à la fonction – une immunité de juridiction au profit de la Haute Cour de justice.

 

 

Ensuite, la Cour de cassation, dans son arrêt du 10 octobre 2001, Breisacher retint « qu’en vertu du principe constitutionnel de l’égalité des citoyens devant la loi, l’immunité instituée au profit du Président de la République par l’article 68 de la Constitution ne s’applique qu’aux actes qu’il a accomplis dans l’exercice de ses fonctions et que, pour le surplus, il est placé dans la même situation que tous les citoyens et relève des juridictions pénales de droit commun ». En outre, elle précisa que « la Haute Cour de justice n’étant compétente que pour connaître des actes de haute trahison du Président de la République commis dans l’exercice de ses fonctions, les poursuites pour tous les autres actes devant les juridictions pénales de droit commun ne peuvent être exercées pendant la durée du mandat présidentiel, la prescription de l’action publique étant alors suspendue ».

 

Ainsi, il était réaffirmé que le Président de la République bénéficiait d’une immunité s’agissant des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions. Il était ensuite précisé que la Haute Cour de justice ne serait compétent que dans le cas de la haute trahison. Enfin, il était affirmé, en ce qui concerne les actes accomplis en dehors de l’exercice de ses fonctions, que les juridictions ordinaires demeuraient compétentes mais que les poursuites étaient arrêtées pendant le mandat, la prescription de l’action publique étant suspendue. Il en découlait, par conséquent, une « immunité temporaire »[3].

 

Au demeurant ces deux solutions restaient très largement insatisfaisantes, ne réglant pas par exemple le cas où le Président en exercice commettrait un crime non rattachable à l’exercice de ses fonctions.

 

Afin de remédier aux imperfections du système, le Président de la République Jacques Chirac avait demandé au Professeur Pierre Avril de présider une commission chargée de réfléchir au statut pénal du chef de l’État et de formuler des propositions. Sur la base de la jurisprudence Breisacher, le rapport de la commission, remis le 12 décembre 2002, prévoyait d’une part, l’extension de l’immunité temporaire à l’ensemble des procédures – administratives, civiles et pénales – et, d’autre part, l’instauration d’un mécanisme de destitution en cas de « manquement [aux] devoirs manifestement incompatible avec l’exercice [du] mandat ».

 

À la suite de ce rapport, un projet de révision constitutionnelle fut adopté en Conseil des ministres le 2 juillet 2003, avant de déboucher – assez péniblement – sur la loi constitutionnelle n°2007-238 du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution, qui dispose désormais :

 

Titre IX

LA HAUTE COUR

 

ARTICLE 67. Le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité, sous réserve des dispositions des articles 53-2 et 68.

Il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorité administrative française, être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite. Tout délai de prescription ou de forclusion est suspendu.

Les instances et procédures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent être reprises ou engagées contre lui à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions.

 

ARTICLE 68. Le Président de la République ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour.

La proposition de réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l’autre qui se prononce dans les quinze jours.

La Haute Cour est présidée par le président de l’Assemblée nationale. Elle statue dans un délai d’un mois, à bulletins secrets, sur la destitution. Sa décision est d’effet immédiat.

Les décisions prises en application du présent article le sont à la majorité des deux tiers des membres composant l’assemblée concernée ou la Haute Cour. Toute délégation de vote est interdite. Seuls sont recensés les votes favorables à la proposition de réunion de la Haute Cour ou à la destitution.

Une loi organique fixe les conditions d’application du présent article.


Si cette nouvelle définition de la responsabilité du Président de la République n’est pas exempte de tout reproche – notamment en ce qui concerne l’indétermination des fameux manquements ou la consécration d’un citoyen particulier[4] – sa pertinence est surtout remise en cause par l’absence de loi organique venant fixer les conditions de mise en œuvre de l’article 68 de la Constitution.

 

 

CJR

 

 

Face à cette carence normative, les Sénateurs François Patriciat et Robert Badinter avaient déposé, le 28 octobre 2009, une proposition de loi organique portant application de l’article 68 de la Constitution. Ainsi que le résume l’exposé des motifs, « l’adoption d’une loi organique fixant les conditions d’application de cette procédure de destitution [était] obligatoire, mais elle [n’avait pas été] présentée au Parlement »[5].

 

Cette proposition de loi, comprenant cinq articles, se bornait à régler les questions relatives à la procédure et à son déroulement. Inscrite à l’ordre du jour réservé au Sénat le 14 janvier 2010, elle fut ensuite renvoyée en commission afin de permettre un approfondissement de certains points, au sujet notamment des conditions de recevabilité et de la faculté pour le Président de la République de se faire représenter tant devant la commission que devant la Haute Cour[6].

 

Finalement, cette proposition fut adoptée, le 15 novembre 2011, par le Sénat et transmise à l’Assemblée nationale dans les termes suivants :

 

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE portant application de l’article 68 de la Constitution


Article 1er

Une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour doit être signée par au moins un dixième des membres de l’assemblée devant laquelle elle est déposée.

Elle est motivée.

Un député ou un sénateur ne peut être signataire de plus d’une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour au cours du même mandat présidentiel.

 

Article 2

La Conférence des présidents de l’assemblée concernée se réunit dans un délai de six jours à compter du dépôt sur le bureau de celle-ci de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour.

Si la proposition de résolution satisfait aux conditions de recevabilité, elle est inscrite de droit à l’ordre du jour de l’assemblée concernée dans un délai qui ne peut excéder quinze jours à compter du dépôt de cette proposition.

La proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour adoptée par une des assemblées du Parlement est aussitôt transmise à l’autre assemblée. Elle est inscrite de droit à son ordre du jour, au plus tard le treizième jour suivant cette transmission. Le vote intervient de droit, au plus tard, le quinzième jour.

Le vote des assemblées sur la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour fait l’objet d’un scrutin public.

Le rejet de la proposition de résolution par l’une des deux assemblées met un terme à la procédure.

 

Article 3

Le président de l’Assemblée nationale préside la Haute Cour.

En cas de saisine de la Haute Cour, le bureau de celle-ci se réunit aussitôt. Il est composé de vingt-deux membres désignés, en leur sein et en nombre égal, par le bureau de l’Assemblée nationale et par celui du Sénat.  Son président est celui de la Haute Cour.

Le bureau organise les conditions du débat et du vote, prend toute décision qu’il juge utile à l’application de l’article 68 de la Constitution.

Ses décisions s’appliquent de plein droit et ne sont susceptibles d’aucun recours.

 

Article 4

En cas de saisine de la Haute Cour, il est institué une commission, chargée de recueillir toute information nécessaire à l’accomplissement de sa mission par la Haute Cour. La commission comprend vingt membres élus, selon la représentation proportionnelle au plus fort reste, dans le respect du pluralisme des groupes, en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement total ou partiel de ces assemblées. Elle élit parmi ses membres son président et désigne un rapporteur.

Elle dispose des mêmes prérogatives que celles reconnues aux commissions d’enquête. Le Président de la République peut être entendu soit à sa demande, soit à la demande de la commission. Dans les deux cas, il peut se faire assister d’un conseil de son choix.

Le rapporteur établit un rapport écrit qu’il soumet à la commission. Ce rapport est transmis à la Haute Cour après son approbation par la commission.

La commission dispose d’un délai de quinze jours à compter de l’adoption de la résolution pour mener à bien ses travaux.

 

Article 5

Les débats de la Haute Cour sont publics.

Seuls peuvent y prendre la parole le Président de la République et son conseil, le Gouvernement et les membres de la Haute Cour. Le Président de la République et son conseil peuvent reprendre la parole en dernier avant la clôture des débats.

Le vote sur la destitution intervient dans un délai d’un mois à compter de l’adoption par les deux assemblées de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour.

La Haute Cour est dessaisie si elle n’a pas statué dans le délai d’un mois fixé au troisième alinéa de l’article 68 de la Constitution.

 

Ainsi, le retour d’un Sénat d’opposition aura eu le mérite de redonner un certain allant à la procédure d’adoption de cette loi organique. Mais, les contingences politiciennes mises en lumière à l’occasion des débats parlementaires ne sauraient masquer la faillite normative que constitue l’indolence des responsables politiques à l’égard de mesures d’application prévues par la Constitution.

 

Les dernières réflexions sur la responsabilité pénale du Président de la République – lesquelles ne manqueront pas d’être ravivées par l’issue du procès de Jacques Chirac – ont certes pu montrer l’intérêt que la communication politique accordait à cette question. Pour autant, il ne faudrait pas prendre la Constitution pour un prospectus électoral, faisant figurer en bonne place les déclarations d’intentions sans prévoir, plus de cinq années après leur adoption, les mesures d’applications nécessaires à leur effectivité.

 

 

Guillaume FICHET

 

 

Notes

 

[1] CHAGNOLLAUD (D.), Droit constitutionnel contemporain, T. 2, 4ème éd., 2005, p. 220.

 

[2] GOHIN (O.), Droit constitutionnel, LexisNexis, 2010, p. 789.

 

[3] Olivier JOUANJAN (O.), WACHSMANN (P.), « La Cour de cassation, le Conseil constitutionnel et le statut pénal du chef de l’Etat », in RFDA n°6, 2001 p. 1169.

 

[4] De fait, le Président de la République se trouve dans une situation particulière qui commande notamment des solutions différentes selon qu’il est demandeur ou défendeur dans le cadre d’une action juridictionnelle. Une telle situation n’est pas sans susciter certaines controverses autour de la question de l’égalité des armes, GOHIN (O.), Op. Cit., p. 789.

[5] Texte n° 69 (2009-2010) de M. François PATRIAT et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 28 octobre 2009.

 

[6] Rapport n° 84 (2011-2012) de M. Jean-Pierre SUEUR, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 8 novembre 2011, p. 13.

 

Pour en savoir plus

 

Décision du Conseil constitutionnel du 22 janvier 1999, Traité portant statut de la Cour pénale internationale

 Arrêt de la Cour de cassation du 10 octobre 2001, Breisacher

 

BEAUD (O), LAUVAUX (P.), « Sur le prétendu « impeachment à la française ». Réflexions sur le projet de loi constitutionnelle instaurant une responsabilité politique du président de la République », in Dalloz, 2003 p. 2646.

 

CHARESTIA (P.), « Il faut modifier le statut du président de la République », in Dalloz n°1, 2010, p. 24.

 

DEGOUL P.), FRÉTY (E.-C.), GHANEM (E.), et al., « La recevabilité de la constitution de partie civile du Président de la République : des soubresauts jurisprudentiels récents », inRevue de science criminelle et de droit pénal comparé n°4, 2010, p. 841.

 

LAMY (B., de), « Réforme de la responsabilité pénale du président de la République : du trouble à la confusion », in Revue de science criminelle, 2008 p. 121.

 

MATHIEU (B.), « Conformité à la Constitution de la constitution de partie civile du président de la République : la question ne sera pas posée », in JCP G n° 47, 22 Novembre 2010, p. 1147.

 

RASSAT (M.-L.), « Du statut dit « pénal » du président de la République », in Revue Droit pénal n°5, 2007, p. 20.

 

RASSAT (M.-L.), « La certitude du statut pénal du président de la République pour les infractions sans rapport avec la fonction », in JCP G n° 27, 4 juillet 2007, p. 3.

 

VERPEAUX (M.), « Le faux impeachment à la française ou la nouvelle combinaison du pénal et du politique. À propos de la révision du Titre IX de la Constitution », in JCP G n° 15, 11 Avril 2007, I 141.

 

 

Durée du mandat

Fin du mandat

Actes accomplis en qualité de Président de la République

 

Irresponsabilité + Procédure de destitution en cas de manquement à ses devoirs (HCJ)

 

 

Irresponsabilité

Actes non accomplis en qualité de Président de la République (Actes antérieurs ou détachables)

 

Compétence des juridictions de droit commun avec suspension des actions + Procédure de destitution en cas de manquement à ses devoirs (HCJ)

 

 

Compétence des juridictions de droit commun + reprise des actions suspendues

 

 

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