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Projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation : le point sur une révision controversée

Projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation : le point sur une révision controversée

Alors que les débats parlementaires, s’agissant du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation[1], se sont ouverts le vendredi 5 février 2016 à l’Assemblée nationale, le texte a été adopté en première lecture dès le 10 février. Si l’article 1er portant sur l’état d’urgence a été voté le lundi 8 février par une Assemblée désertée par l’immense majorité des députés (103 voix contre 26), l’article 2, concernant la déchéance de nationalité, l’a été d’une courte tête (162 voix pour, 148 contre et 22 abstentions).

Néanmoins, malgré cette relative adhésion, il n’en demeure pas moins que le chemin vers la révision constitutionnelle reste encore semé d’embûches. En effet, la modification de la Constitution nécessitera, conformément à l’article 89 de cette dernière, la réunion des trois cinquièmes des suffrages exprimés en Congrès à Versailles, à défaut pour l’Exécutif d’avoir choisi la voie du référendum, qui est pourtant, dans l’esprit du texte constitutionnel, le principe.  D’ailleurs, l’on peut s’interroger sur ce choix, et ce dans la mesure où le contexte, suite aux attentats du 13 novembre 2015, se prêtait peut-être davantage à un vote populaire qu’à celui des parlementaires.

Or, ce vote, qui devra nécessairement s’appuyer sur un fait majoritaire prééminent, et ce à l’heure où les divergences au sein des partis politiques sont béantes, est bien loin d’être acquis d’avance, en témoignent non pas tant les débats à l’Assemblée nationale que les centaines d’amendements déposés sur le texte. Il faut dire que l’adoption de cette réforme, soutenue à bout de bras par l’Exécutif contre vents et marées, semble encore plus qu’incertaine dans un contexte de crise tant sociale que politique, comme le démontre la démission prématurée de Christiane Taubira du gouvernement, et la nomination de Jean-Jacques Urvoas, auteur d’un rapport parlementaire sur la question de la déchéance de nationalité[2]; ce qui n’est pas un hasard.

Les Sénateurs, qui examineront le texte adopté par leurs homologues parlementaires, à partir du 9 mars, annoncent déjà de nouvelles modifications du texte notamment sur la question de l’extension de la déchéance de nationalité, largement accentuée par l’Assemblée. Or, ces nouveaux changements risqueraient de modifier quelque peu le calendrier de l’Exécutif qui prévoit l’organisation du vote final dès juin, et ce dans la mesure où l’article 89 dispose bien que « le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délais fixées au troisième alinéa de l’article 42 », mais surtout « voté par les deux assemblées en termes identiques ».

S’agissant du contenu, le projet de révision constitutionnelle, présenté en Conseil des ministres, le mercredi 23 décembre 2015, s’inscrit dans l’esprit des mesures adoptées à la suite des attentats du 13 novembre, et notamment de la loi du 20 novembre 2015, prolongeant l’application de la loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, modifiée par l’ordonnance n°60-372 du 15 avril 1960 qui donne compétence à l’exécutif pour le déclarer.

Le projet de réforme constitutionnelle comporte ainsi deux volets, à savoir, d’une part, la constitutionnalisation de l’état d’urgence, et, d’autre part, l’inscription de la déchéance de nationalité. En effet, aux termes de l’article 1er, est inséré dans la Constitution un article 36-1 relatif à l’état d’urgence précisant notamment les modalités de déclaration et de prorogation de ce dernier. Par ailleurs, l’article 2 de ce projet de loi constitutionnelle insère une disposition au sein de l’article 34 de la Constitution visant à étendre la possibilité de déchéance de la nationalité française.

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I- L’adoption du projet de loi constitutionnelle par l’Assemblée : une première victoire pour l’Exécutif

 

A. La constitutionnalisation de l’état d’urgence adoptée en première lecture

 

Ce lundi 8 février 2016, l’Assemblée nationale, en première lecture, a adopté l’article 1er du projet de loi constitutionnelle visant à constitutionnaliser le régime de l’état d’urgence qui, pour l’heure, n’a qu’un rang législatif. Il convient alors de revenir sur les modifications qu’une telle adoption pourrait engendrer, d’autant plus que le texte a été modifié suite aux amendements parlementaires.

Reprenant la forme classique de tout projet de loi, le gouvernement, au travers de l’exposé des motifs, dresse, dans un premier temps, le bilan des deux régimes prévus en temps de crise par la Constitution. Ainsi, selon lui, « [aucun] de ces deux régimes n’est, à l’évidence, adapté à la situation que la France affronte actuellement ». Ce sont évidemment les articles 16 et 36 de la Constitution dont il est question, le premier conférant les pleins pouvoirs au président de la République en cas d’interruption du « fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels », le second permettant le déclenchement de l’état de siège. Fort de ce constat, l’Exécutif évoque la nécessité de fonder constitutionnellement le régime de l’état d’urgence dont l’actualisation, permise par la loi n°2015-1501 du 20 novembre 2015, est selon lui « restée partielle ».

À noter qu’une telle modification constitutionnelle avait déjà été largement esquissée par le comité Balladur en 2007[3] qui voyait dans le régime de l’état d’urgence « un outil approprié pour fonder la prise de mesures exceptionnelles pour une certaine durée, sans recourir à l’état de siège et sans compromettre l’exercice des libertés publiques ». C’est donc sur le fondement de ces justifications non dénuées de toute critique (voir infra) qu’est prévue, aux termes de l’article 1er de cette réforme constitutionnelle, l’insertion d’un article 36-1 dans la norme constitutionnelle.

Ce nouvel article, en plus de constitutionnaliser le régime de l’état d’urgence, fixe ses conditions de mise en œuvre. À cette occasion, le projet de réforme reprend en grande partie la lettre de la loi du 3 avril 1955 qui, d’ailleurs, a été modifiée par l’ordonnance n° 60-372 du 15 avril 1960 donnant compétence à l’exécutif pour déclarer l’état d’urgence. En effet, comme le prévoit le régime actuel, l’état d’urgence doit être déclaré en Conseil des ministres en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, « ou en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ». Ainsi, comme le souligne Maître Arnaud Gossement, les conditions pour engager l’état d’urgence restent larges, et ce au profit du gouvernement qui disposera toujours d’une certaine souplesse pour engager l’état d’urgence[4], souplesse qui se retrouve particulièrement à l’heure actuelle dans le régime de l’état de siège, mais de façon plus relative. En effet, ce dernier ne peut être déclaré « qu’en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée », sous deux conditions déterminées avec plus de précisions donc.

Cette imprécision des conditions permettant vraisemblablement d’engager l’état d’urgence plus aisément, si elle semble justifiée par une volonté de protection accrue, peut s’avérer par ailleurs dangereuse pour les libertés, notamment en ce que leur exercice peut être limité à cause, pour reprendre les propos du professeur Gilles Lebreton, « d’une simple flambée de violence indépendantiste (…) comme l’a prouvé sa mise en œuvre en Nouvelle-Calédonie en 1985 »[5].

Autre élément important, le nouvel article 36-1 devrait fixer les modalités d’exercice de l’état d’urgence. Il appartiendra, selon les termes de ce dernier, au législateur de « fixer les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir ce péril ou faire face à ces événements ». À ce propos, il est possible de relever, à la lecture de l’ensemble du projet de réforme, certaines mesures susceptibles d’être prises par ces autorités civiles, notamment « la saisie administrative d’objets et d’ordinateurs durant les perquisitions administratives ». Ces mesures de protection seront des mesures de police administrative relevant de la compétence du juge administratif, sous réserve des compétences judiciaires sur le fondement de l’article 66 de la Constitution. Elles pourront être fixées par le Parlement qui conserve ainsi une place prépondérante dans ce régime à l’instar de celle que lui conféraient les dispositions de la loi du 3 avril 1955 avant l’adoption de l’ordonnance du 15 avril 1960, ce qui reste néanmoins à relativiser eu égard au fait majoritaire. Cette compétence législative peut s’avérer rassurante, d’autant plus qu’en cas de désir de prorogation au-delà de douze jours le législateur devra nécessairement donner son autorisation. Cependant, le diable se cache peut-être dans les détails, car comme le souligne le Professeur François Saint-Bonnet, alors que l’article 3 susvisé prévoit que la loi fixe la durée « définitive » de la prorogation, le projet de loi constitutionnelle ne reprend pas cet adjectif, ce qui pourrait laisser entendre que la prorogation serait moins largement encadrée[6].

Néanmoins, le passage du texte entre les mains des députés a conduit à un renforcement substantiel des pouvoirs du Parlement. En effet, un paragraphe a été entièrement ajouté précisant que « [l’Assemblée] nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l’état d’urgence ». Le contrôle va encore au-delà puisque le Parlement peut « requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ». La modification du projet de loi constitutionnelle conduit en conséquence à un équilibrage entre l’Exécutif et le Législatif, et ce alors même qu’à l’origine le texte apparaissait clairement tourné vers une prise de pouvoir du gouvernement. Le projet prévoit également que les « règlements des assemblées prévoient les conditions dans lesquelles le Parlement contrôle la mise en œuvre de l’état d’urgence ». Enfin, et fort heureusement, la révision constitutionnelle projetée encadre, du moins dans sa dernière version à ce jour, la prorogation de l’état d’urgence, « qui ne peut excéder quatre mois ». Ainsi, les critiques ci-dessus mentionnées doivent être atténuées à la lumière de cette modification qui vient clairement limiter les prérogatives de l’Exécutif.

B. Une extension inattendue de la déchéance de nationalité à l’ensemble des Français ?

 

Le second volet de cette réforme constitutionnelle, sûrement le plus polémique, concerne l’insertion dans la Constitution d’une disposition relative à la déchéance de nationalité, et ce malgré certaines rumeurs qui laissaient croire que cette mesure n’allait pas être retenue. Finalement, l’Assemblée nationale a adopté cette mesure en première lecture, le 10 février dernier, mesure qui a fait l’objet d’amendements qui ont largement modifié la physionomie du texte.

Cette partie du projet de révision constitutionnelle a fait l’objet de nombreuses modifications textuelles, notamment suite à l’avis du Conseil d’État du 11 décembre 2015. En effet, à l’origine le projet prévoyait l’insertion d’un article 3-1 dans la Constitution, c’est-à-dire dans le Titre 1er. Or, le Conseil a considéré « que la disposition proposée n’[avait] pas sa place dans le titre premier de la Constitution consacré aux grands principes de la souveraineté, mais qu’elle devrait être insérée à l’article 34 qui mentionne déjà la nationalité »[7].  Il semble que l’Exécutif en ait pris acte puisque l’article 2 du projet de loi constitutionnelle prévoit finalement une modification du troisième alinéa de l’article 34.

Si la version soumise à l’Assemblée nationale visait clairement à étendre la déchéance de nationalité aux binationaux exclusivement en cas de « crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation », le projet finalement adopté par les députés diffère sur deux points essentiels et cruciaux. Si l’on pouvait penser que les parlementaires, compte tenu des mois de débats qui ont précédé le vote du texte, s’opposeraient à un élargissement trop abrupt de la déchéance de nationalité, la version finalement votée le 10 février dernier est pour le moins surprenante. En effet, désormais l’article 2 du projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation prévoit une modification du troisième alinéa de l’article 34 et dispose que la loi fixe les règles concernant « la nationalité, y compris les conditions dans lesquelles une personne peut être déchue de la nationalité française ou des droits attachés à celle-ci lorsqu’elle est condamnée pour un crime ou un délit constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ».

Deux remarques s’imposent dès lors. Tout d’abord, il n’est plus question, sur le plan constitutionnel, de limiter l’extension de la déchéance aux binationaux. En effet, si la première version transmise à l’Assemblée précisait clairement que seules les personnes ayant une deuxième nationalité pouvaient se voir appliquer une telle mesure, le texte adopté ne comporte plus une telle précision. Il en résulte que ce sera bien au législateur de trancher cette question fondamentale. Ensuite, les cas qui pourront entraîner la déchéance ont été élargis, puisqu’il ne s’agit plus simplement de crimes, mais également de délits. On en revient alors à l’avant-projet de loi constitutionnelle qui envisageait l’insertion d’un article 3-1 en cas « de crime ou de délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou [de crime ou délit] constituant un acte de terrorisme« . À noter que le texte transmis au Sénat précise que certes il peut s’agir d’un crime ou d’un délit, mais que ces derniers doivent constituer une « atteinte grave à la vie de la Nation ». Ainsi, une condition de gravité a été rajoutée, et la distinction entre l’atteinte à la Nation et l’acte de terrorisme a été supprimée ; ce qui en soi relève du bon sens car comment considérer qu’un acte de terrorisme n’est pas une atteinte à la Nation ? Autre subtilité, aux intérêts fondamentaux de la Nation a été substituée « la vie de la Nation », critère que l’on peut penser plus large, ce qui expliquerait l’exigence d’une atteinte nécessairement « grave ».

La question est alors de savoir quelles seraient les limites posées par le texte constitutionnel, si ce projet de révision était finalement adopté par le Congrès, et ce sur le fondement de l’article 89 de la Constitution. Il est clair que la problématique de l’apatridie est ici centrale, le texte ne précisant plus la condition de binationalité, et ce quand bien même le Premier ministre, Manuel Valls, avait clairement précisé que la France ne ferait pas d’apatrides.

Les traités internationaux interdisent-ils juridiquement la création d’apatrides ? S’il est indéniable que la France a signé de nombreuses conventions internationales inhérentes aux droits de l’Homme, et notamment à la question de l’apatridie, il n’en demeure pas moins que l’existence d’une interdiction formelle est loin d’être si évidente qu’il n’y paraît de prime abord. Michel Mercier, ancien ministre de la Justice, a notamment estimé que « [les] conventions internationales ratifiées pas la France n’empêchent pas les déchéances de nationalité ni l’expulsion d’un apatride pour des raisons de sécurité nationale et d’ordre public »[8]. C’est d’ailleurs ce qui ressort des grands textes internationaux en la matière, puisque, comme le souligne à juste titre Pascal Jan[9], la Convention du 30 août 1961 portant sur la réduction des cas d’apatridie n’interdit pas le retrait de la nationalité pour une personne pourvue d’une seule nationalité. En effet, l’article 8§3 vise expressément les hypothèses d’atteinte à la vie de la Nation, notamment en cas de « manque de loyalisme envers l’État cocontractant », ou encore de « préjudice grave aux intérêts essentiels de l’État ». De même, la Convention sur le statut des apatrides de 1954, signée et ratifiée par la France, prévoit la possibilité pour un État d’expulser un apatride pour des raisons de sécurité nationale ou d’ordre public, mais également des mesures transitoires telles que « les États accorderont à un tel apatride un délai raisonnable pour lui permettre de chercher à se faire admettre régulièrement dans un autre pays ». Selon Serge Slama, la réponse se veut encore plus tranchée d’un point de vue strictement juridique, puisque la France n’a pas ratifié la plupart de ces conventions, mais seulement signé[10]. Il en va de même concernant l’article 15 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme, adoptée par l’ONU en 1948, qui dispose que « [tout] individu a droit à une nationalité », puisqu’en réalité ce texte n’a pas de valeur contraignante dans le système juridique français. Il reste, dès lors, que l’obstacle juridique le plus vraisemblable est celui de la Convention européenne des droits de l’Homme, et ce en raison du contrôle de proportionnalité poussé qu’exerce la Cour, notamment dans les contentieux impliquant l’exercice des droits et libertés fondamentaux (voir infra).

En tout état de cause, si une telle mesure venait à être constitutionnalisée, elle étendrait considérablement les possibilités de déchéance de nationalité, actuellement prévues en partie par l’article 25 du code civil réservé aux personnes ayant acquis la qualité de français, même si la nouvelle version du texte adopté par l’Assemblée nationale renvoie tout le débat devant le Parlement à l’occasion d’une future réforme du code civil.

II- Une position d’équilibriste pour le Conseil d’État, entre légalité et opportunité

Si la polémique autour de la future révision constitutionnelle n’a cessé d’enfler ces derniers mois, l’avis rendu, le 11 décembre 2015, par le Conseil d’État, dans sa formation consultative, n’a pas manqué de jeter de l’huile sur le feu[11]. En effet, les conseillers d’État ont été saisis pour avis dans le cadre de la première version du texte, et donc antérieurement au vote par l’Assemblée nationale en première lecture.

A. Déchéance de nationalité : un risque d’inconstitutionnalité souligné par le Conseil d’État

 

Concernant, en premier lieu, la déchéance de nationalité, le Conseil d’État, tout en n’omettant pas de rappeler les motivations du gouvernement, à savoir « sanctionner ceux qui par leurs comportements visent à détruire le lien social », a rappelé que la déchéance de nationalité était déjà prévue par le code civil aux articles 25 et 25-1. Se prononçant sur la première version du projet de loi constitutionnelle, qui visait seulement à étendre la déchéance de nationalité aux binationaux nés français condamnés pour des faits de terrorisme, le Conseil précise qu’« eu égard au risque d’inconstitutionnalité qui pèserait sur une loi ordinaire », « le principe de cette mesure devrait être inscrit dans la Constitution ».

Si une telle position peut apparaître discutable de prime abord, il y a lieu de rappeler que le Conseil d’État s’est prononcé sur le plan juridique et non véritablement sur celui de l’opportunité de la mesure. Or, il apparaît évident que le gouvernement avait tout intérêt, eu égard au contexte particulièrement hostile dans lequel s’annonçait la réforme, à rechercher dans les conseillers du Palais-Royal un soutien, et ce quitte à ce que ces derniers se trouvent dans une position d’équilibriste difficilement tenable compte tenu de la double fonction du Conseil d’État, notamment dans le contexte où le juge administratif se voit saisi du contentieux des assignations à résidence prononcées par les autorités administratives.

Or, ce que permettrait clairement le projet de loi constitutionnelle c’est bien l’extension de la déchéance de nationalité pour les binationaux nés français, et potentiellement aux Français ne disposant pas d’une seconde nationalité depuis la modification du texte par les députés. Ainsi, le principe d’égalité semble largement au cœur de ces problématiques dans ses deux dimensions.

D’une part, se pose le problème du traitement différent entre deux types de Français, différence de traitement dont on peut se demander si elle est justifiée au regard d’un réel motif d’intérêt général objectif. En effet, l’un des risques réels de l’extension de la déchéance par une loi simple serait bien que cette dernière soit déclarée inconstitutionnelle sur ce fondement, et ce dans la mesure où, s’il est possible de traiter différemment des situations différentes, encore faut-il que cette différence soit en rapport avec l’objectif de la loi. Or, en l’espèce il apparait donc très difficile de justifier une distinction entre les binationaux et les individus ne disposant que d’une nationalité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Cependant, le Conseil d’État semble considérer que, s’il existe des risques de violation du principe d’égalité, la différence de traitement pourrait s’avérer justifiée, et ce dans la mesure où les Français disposant d’une autre nationalité ne sont pas « dans la même situation que les personnes qui ne détiennent que la nationalité française, car déchoir ces dernières de leur nationalité aurait pour effet de les rendre apatrides ». Semble alors s’opérer une distinction entre les différents Français, particulièrement entre les binationaux et les détenteurs de l’unique nationalité française, et ce comme semble le faire implicitement l’article 25 du code civil entre les binationaux Français par acquisition et ceux qui sont nés Français. Il faut repréciser que le droit positif exclut la possibilité de déchoir les Français de naissance. En effet, l’article 25 ne le permet que pour les Français qui ont acquis la nationalité française et qui disposent d’une autre nationalité. Ce débat dépasse d’ailleurs nos frontières puisque, le 25 février dernier, le gouvernement canadien a annoncé vouloir abroger la loi sur la déchéance de la citoyenneté, cette dernière s’appliquant aux seuls binationaux reconnus coupables de terrorisme, espionnage ou trahison. Il faut rappeler que cette mesure avait été adoptée en mai 2015 à la suite de l’attaque du Parlement fédéral par un aspirant djihadiste. Or, le nouvel exécutif libéral désire éviter la création de « deux classes de Canadiens »[12]. L’abrogation annoncée aurait par ailleurs une forme d’effet rétroactif puisque le gouvernement entend annuler l’unique mesure de déchéance prononcée en 2015. Le projet de révision constitutionnelle français semble donc clairement à contre-courant face à cet exemple Outre-Atlantique, exemple qui pousse à s’interroger sur le caractère exclusivement symbolique de cette mesure.

D’autre part, se pose la question du traitement égal de deux situations différentes si la loi étendait, avec pour fondement la Constitution une fois modifiée, la déchéance de la nationalité à tous les Français. En effet, le Conseil d’État considère expressément dans son avis que les Français binationaux ne sont pas « dans la même situation que les personnes qui ne détiennent que la nationalité française, car déchoir ces dernières de leur nationalité aurait pour effet de les rendre apatrides ». Même si traiter de la même manière deux situations distinctes peut être critiquable en raison des conséquences qu’un tel traitement peut occasionner, le droit français ne sanctionne pas ce type d’application. Cependant, la question est plus complexe en droit européen, la Cour européenne des droits de l’Homme définissant le principe d’égalité comme signifiant : à situation comparable, traitement identique, à situations distinctes, traitement différent[13]. À noter que le Conseil d’État pourrait trouver un fondement à l’extension de la nationalité à tous les Français, y compris si l’on adopte une telle conception de l’égalité, puisqu’il relève au point 5 de son avis que le Conseil constitutionnel a déjà jugé que « les personnes nées françaises et celles ayant obtenu la qualité de Français par acquisition étaient dans la même situation au regard du droit de la nationalité ».

Néanmoins, même à imaginer que la rupture d’égalité ne joue pas, la nécessité de constitutionnaliser cette possibilité de déchéance tiendrait au fait qu’une telle mesure serait susceptible de se heurter « à un éventuel principe fondamental reconnu par les lois de la République interdisant de priver les Français de naissance de leur nationalité ». Concernant un tel principe, le Conseil d’État se montre imprécis, ce dernier n’explicitant pas quelle serait la loi le fondant. Ce passage illustre, à n’en pas douter, une certaine prudence concernant la constitutionnalité de la réforme envisagée par le gouvernement. Cependant, l’avis relève que le risque d’inconstitutionnalité le plus élevé réside dans la violation de l’article 16 de la Constitution concernant la garantie des droits. En effet, la nationalité apparaît comme un élément constitutif de la personne et confère à ce titre des « droits fondamentaux dont la privation par le législateur ordinaire pourrait être regardée comme une atteinte excessive et disproportionnée à ces droits, qui, par suite, serait inconstitutionnelle ». Constitutionnaliser la déchéance de nationalité obligerait dès lors le Conseil constitutionnel, en cas de saisine, à concilier les différents articles forgés par le constituant.

Le Conseil d’État a, par ailleurs, souligné l’importance de restreindre le champ des infractions justifiant l’application de la déchéance de nationalité, ce que le gouvernement, mais également l’Assemblée nationale, n’ont semble-t-il pas pris en compte au vu de la conception large que semble recouvrir l’hypothèse d’« atteinte grave à la vie de la Nation ». Or, comme il est relevé au point de l’avis du 11 décembre 2015, « une telle sanction ne pourrait frapper qu’un nombre limité de personnes, car elle ne saurait être prononcée qu’à l’encontre d’individus ayant commis des infractions particulièrement graves, eu égard au principe de nécessité et de proportionnalité des peines ». La préconisation du Conseil d’État semblait pourtant d’une logique implacable dans la mesure où, comme l’avis le souligne, la déchéance de nationalité doit rester une mesure proportionnée aux faits condamnés. Ainsi, contrairement à ce que François Hollande semble vouloir maintenir, et au texte qui a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, il avait été préconisé que seuls les crimes puissent conduire à ce qu’un individu soit déchu de sa nationalité, et non les simples délits. Le risque de censure serait principalement européen, la Cour européenne des droits de l’Homme pouvant sanctionner une atteinte excessive tant à la vie privée et familiale (article 8 de la Convention) qu’à la personne par l’existence de traitements dégradants (article 3 de la Convention)[14]. En d’autres termes, le Conseil d’État souligne que le gouvernement poursuit certes un « objectif légitime », tout en rappelant qu’il ne doit viser « à sanctionner [que] les auteurs d’infractions si graves qu’ils ne méritent plus d’appartenir à la communauté nationale ». Le risque de censure d’une telle disproportion serait d’autant plus accentué si la déchéance de nationalité était finalement étendue aux Français n’ayant qu’une unique nationalité, et ce dans la mesure où son application conduirait à des cas d’apatridie. Si le législateur ordinaire décidait finalement d’étendre largement la déchéance, ne faisant ainsi plus de distinction entre différentes catégories de Français, les réminiscences de cette différence se feront sûrement sentir au stade de l’application in concreto sous le contrôle du juge

Enfin, au-delà des débats essentiellement juridiques, le Conseil d’État semble laisser poindre un début de raisonnement concernant l’opportunité pratique même de la révision constitutionnelle compte tenu de son objectif affiché, à savoir la protection de la Nation. Il relève, en effet, que compte tenu de la portée de la mesure, elle « aurait sans doute peu d’effet dissuasif sur les personnes décidées à commettre les infractions mentionnées par le projet ».

B. Une constitutionnalisation de l’état d’urgence comme renforcement des prérogatives du législateur

 

Dans un second temps, le Conseil d’État s’est intéressé à la constitutionnalisation projetée du régime de l’état d’urgence. En premier lieu, il convient de rappeler, à l’instar du Conseil d’État, que la loi du 3 avril 1955 n’a pas été abrogée par la Constitution de 1958. C’est d’ailleurs ce qu’avait relevé le Conseil constitutionnel dans sa célèbre décision du 25 janvier 1985 relative à l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie[15].

Cependant, malgré sa consécration au rang législatif, son inscription dans la norme suprême s’avère utile pour deux raisons principales, à en croire l’avis, d’une part en ce qu’elle « donne un fondement incontestable aux mesures de police administrative prises par les autorités civiles pendant l’état d’urgence », et d’autre part parce qu’elle « encadre la déclaration et le déroulement de l’état d’urgence ».

En effet, tout d’abord, le Conseil d’État souligne que le législateur pourrait, sur le fondement constitutionnel, prendre des « mesures renforcées » tenant principalement au « contrôle d’identité », et ce sans justification de « circonstances particulières établissant un risque d’atteinte imminente à l’ordre public », ainsi qu’à « la visite des véhicules avec ouverture de coffres ». Une telle position, si elle est soutenable, laisse tout de même craindre des débordements puisque les autorités de police administrative pourront intervenir alors même que l’atteinte à l’ordre public ne serait pas imminente. S’il est évident que l’action préventive apparaît nécessaire dans le cadre de la lutte contre le terrorisme afin de détecter bien en amont les risques, la question de la conciliation entre sécurité et liberté reste plus que jamais posée.

Par ailleurs, concernant l’encadrement du régime de l’état d’urgence par sa constitutionnalisation, le Conseil d’État relève, à juste titre, que le législateur ne pourra dès lors plus le modifier par une loi ordinaire en vertu du parallélisme des formes. Ainsi, graver ce régime dans le marbre constitutionnel permettrait une forme de cristallisation, notamment s’agissant des motifs de déclaration de l’état d’urgence, mais également de l’intervention du Parlement au-delà d’un délai de douze jours.

Cependant, si l’avis rendu le 11 décembre 2015 se montre favorable à la constitutionnalisation de l’état d’urgence pour les motifs susvisés, le Conseil d’État relève que ces « renouvellements ne devront pas se succéder indéfiniment », « l’état d’urgence restant un « état de crise » ». En conséquence, en cas de menace permanente, un tel régime serait inadapté et des « instruments de lutte permanente » devraient être mise en place.

Si les deux points précités semblent démontrer l’intérêt juridique d’inscrire dans la Constitution le régime de l’état d’urgence, il est bien évident que le premier intérêt reste politique. En effet, quoi de plus sûr que d’inscrire une disposition dans le marbre constitutionnel  ?

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III- Une révision constitutionnelle dont l’utilité est discutable

 

A. Une utilité largement remise en cause sur le plan juridique

 

Malgré les arguments précédemment exposés, ce projet de loi constitutionnelle a suscité de nombreuses réactions au sein de la doctrine, notamment de la part du professeur Paul Cassia qui, suite à la décision n°2015-527 QPC, a pu considérer qu’il était « absolument inutile de constitutionnaliser l’état d’urgence », cette réforme étant « purement cosmétique »[16], en particulier parce qu’elle consisterait à renforcer la portée de certaines mesures de police administrative. Cette position a été également soutenue par certains parlementaires comme le député S. Coronado qui avait déposé un amendement (numéro 15), finalement rejeté, visant à supprimer du projet de réforme constitutionnelle la constitutionnalisation de l’état d’urgence. Il estime qu’il est « anormal de procéder à une constitutionnalisation de l’état d’urgence alors que nous sommes en état d’urgence », mais surtout que le Conseil constitutionnel, dans la décision susvisée, a relevé que « la Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence ». D’ailleurs, lors de la première séance du 5 février dernier, Cécile Duflot, dans le même esprit et en reprenant Montesquieu, a rétorqué que « [les] lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ».

Par ailleurs, selon Paul Cassia, cette constitutionnalisation de l’état d’urgence pourrait logiquement favoriser certaines mesures susceptibles de se heurter à l’État de droit, le juge administratif ne semblant pas en pratique exercer un contrôle maximum sur les assignations à résidence, c’est-à-dire de proportionnalité, tel qu’illustré par la jurisprudence Benjamin[17]. Cependant, une telle vision reste à relativiser puisque, à l’occasion des référés-liberté rendus le 11 décembre 2015 sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, la Haute Juridiction administrative a opéré un revirement de jurisprudence concernant le niveau de contrôle, d’un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation à un contrôle normal, ce qui a d’ailleurs été repris explicitement par la décision du 22 décembre 2015 du Conseil constitutionnel (considérant 12) qui précise que « le juge administratif est chargé de s’assurer que cette mesure est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit ».

Concernant la déchéance de nationalité, plusieurs remarques ont été présentées ces derniers jours au sujet de la nécessité de la constitutionnaliser. En effet, cette extension semble inutile du fait, qu’à première vue, et malgré l’hypothèse ouverte par le Conseil d’État, elle ne paraît pas contraire à la Constitution, du moins sur le fondement du principe d’égalité. Il parait difficile de trouver une norme constitutionnelle pouvant très explicitement contredire cette extension. Par ailleurs, il convient de noter qu’il existe déjà une disposition du code civil, en dehors de celle relative aux personnes ayant acquis la qualité de Français citée précédemment, qui se retrouve à l’article 23-7. Ce dernier permet, pour reprendre les propos du professeur Dominique Rousseau, de perdre (et non de déchoir) par décret la nationalité « à tout Français qui aurait manqué de loyalisme à l’égard de la France »[18]. Cet article a le mérite d’être plus ouvert que l’article 25-1 du code civil en ce qu’il ne se limite pas à viser les personnes ayant obtenu la nationalité française par acquisition, mais vise également les Français de naissance.

Ainsi, au vu de l’ensemble de ces remarques, ce projet de révision constitutionnelle, s’il apparaît motivé par un désir de renforcement de la sécurité sur le territoire, ne semble pas particulièrement nécessaire et justifié au regard du droit positif et des dispositions prévues par la loi. En réalité, il est davantage tourné à l’avantage de l’Exécutif qui paraît vouloir s’assurer de la pérennisation des mesures faisant l’objet de cette réforme. Reste à savoir ce que décidera finalement le pouvoir législatif : les paris sont ouverts.

B. Une réforme symbolique en inadéquation avec l’objectif de lutte contre le terrorisme

 

Outre les critiques qui ont pu être formulées sur le principe même d’une réforme constitutionnelle, la question de sa mise en pratique semble soulever également de nombreuses interrogations. En effet, en plus de la marge de manœuvre qui sera nécessairement celle du juge, la déchéance ne pouvant être automatique, au regard du principe de proportionnalité cher à la Cour européenne des droits de l’Homme, il sera complexe de faire application d’une telle mesure, y compris pour les binationaux. Cette réforme pose notamment la question de la gestion des relations diplomatiques avec les autres États auxquels ces Français binationaux sont également rattachés. La mise en œuvre de la réforme constitutionnelle projetée pourrait, à n’en pas douter, créer une véritable course à la déchéance entre les États, la plupart se refusant à créer des apatrides.

Par ailleurs, certaines voix s’élèvent concernant l’efficacité même de la réforme qui ne parviendra vraisemblablement pas à concourir à la politique de lutte contre le terrorisme. En effet, comment croire que la déchéance de nationalité découragera certains Français de se tourner vers le djihad, et ce alors même que les méthodes utilisées par l’État islamique se radicalisent et vont jusqu’au suicide ? Il est également douteux que la constitutionnalisation de l’état d’urgence soit une solution pour davantage protéger les administrés, et ce dans la mesure où elle pose la question de la permanence d’un état exception. En effet, selon les Professeurs Olivier Beaud et François Saint-Bonnet « [le] Gouvernement prétend renforcer les garanties alors qu’il « donne un statut à l’arbitraire » ». Or, « confondre la norme et l’exception, la Constitution et l’état d’exception, c’est sacrifier la norme, donc les libertés »[19]. Il apparait clair que l’État d’exception n’a pas été conçu par le législateur pour être permanent, comme l’indique logiquement sa formulation même. Après « le coup d’état permanent », viendrait alors « l’état d’urgence permanent ». C’est d’ailleurs ce que l’on peut sérieusement craindre, le Premier ministre, Manuel Valls, ayant indiqué que l’état d’urgence perdurerait tant que Daech ne serait pas neutralisé. Or, compte tenu du développement de l’influence de l’État islamique, y compris sur le continent asiatique, il semble peu probable que la défaite soit proche et, qu’en conséquence, le temporaire ne se transforme progressivement, sur le fondement du risque sécuritaire, en permanent.

Finalement, la réforme constitutionnelle semble manquer son objectif, celui de lutter contre le terrorisme, et relever davantage du symbolique. De nombreuses voix s’élèvent alors pour préconiser une politique de prévention efficace, notamment par le biais d’une réforme profonde de l’éducation nationale, ou d’un renforcement des moyens de renseignement. Si dans un contexte émotionnel fort, le gouvernement compte bien entreprendre une réforme constituant un symbole de résistance contre l’État islamique, peut-être faut-il, pour reprendre Norman Thomas, « si [l’on] veut faire un geste symbolique », non pas « brûler le drapeau, mais le laver ».

Yazid HISSI

Etudiant en Master 1 Droit public général – Université de Rouen.

Laure MENA

Etudiante en Master 2 Droit public de l’économie, Université Paris 2 Panthéon-Assas.

Télécharger le PDF :Réforme constitutionnelle de Protection de la Nation

 

[1] Site de l’Assemblée nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/14/projets/pl3381.asp

[2] Jean-Jacques Urvoas, Rapport d’information n°2677, Assemblée nationale.

[3] Une Ve République plus démocratique, Rapp. Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, p. 20 et 21 : JCP G 2007, I, 204, étude M. Verpeaux ; JCP G 2007, I, 201, entretien avec H. Hourdin et B. Mathieu

[4] Arnaud Gossement, « La constitutionnalisation de l’état d’urgence : juridiquement justifiable, politiquement contestable » : https://blogs.mediapart.fr/arnaud-gossement/blog/231215/la-constitutionnalisation-de-l-État-d-urgence-juridiquement-justifiable-politiquement-contesta

[5] Gilles Lebreton, « Les atteintes aux droits fondamentaux par l’état de siège et l’état d’urgence », CRDF, 2007, p°84, n°6.

[6] François Saint-Bonnet, « Le terrorisme djihadiste et les catégories juridiques modernes », JCP G 2015, act. 1348, Libres propos.

[7] CE, Ass, avis consultatif, 11 décembre 2015.

[8] Michel Mercier, Communication à la commission des affaires européennes du Sénat, « Lutte contre le terrorisme : la commission des affaires européennes examine la question des déchéances de nationalité au regard des engagements internationaux de la France », 12 février 2016.

[9] Pascal Jan, « Rappel : la Convention du 30 août 1961 n’interdit pas les apatrides. Elle en réduit les cas. Terrorisme concerné », 7 février 2016 : http://www.droitpublic.net/spip.php?article5466.

[10] http://www.slate.fr/story/112291/droit-creer-des-apatrides

[11] CE, Ass, avis consultatif, 11 décembre 2015 : http://www.conseil-État.fr/Decisions-Avis-Publications/Avis/Selection-des-avis-faisant-l-objet-d-une-communication-particuliere/Loi-constitutionnelle-de-protection-de-la-Nation

[12] Le Monde, « Le Canada veut abroger la déchéance de nationalité », 25 février 2016.

[13] Voir, par exemple, en matière d’égalité entre les sexes : CJCE, aff. C-394/96, 30 juin 1998, Brown, Rec., p. I-4185 (notamment les points 30 et 31).

[14] Cour EDH, n° 19576/08, Daoudi c. France du 3 décembre 2009.

[15] CC, n°85-187 DC, 25 janvier 1985.

[16] Paul Cassia, « De la différence entre la théorie et la pratique juridiques », 23 décembre 2015 : https://blogs.mediapart.fr/paul-cassia/blog/231215/de-la-difference-entre-la-theorie-et-la-pratique-juridiques

[17] CE, 19 mai 1933, Benjamin : Rec. CE 1933, p. 541.

[18] Dominique Rousseau, « Déchéance de nationalité : « C’est une proposition perverse qui divise les Français » », Le Point, 24 décembre 2015 : http://www.lepoint.fr/politique/decheance-de-nationalite-c-est-une-proposition-perverse-qui-divise-les-francais-24-12-2015-2005091_20.php

[19] François Saint-Bonnet et Olivier Beaud, « État d’urgence : un statut constitutionnel donné à l’arbitraire », Lexis Nexis, La Semaine Juridique Edition Générale n° 4, 25 Janvier 2016, 71.

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