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La modernisation de la Chambre des Lords

La modernisation de la Chambre des Lords

« La Chambre des Lords constitue une curiosité anachronique aujourd’hui unique au monde, une chambre médiévale que l’on peut sans doute qualifier d’anomalie constitutionnelle« [1].

La Chambre des Lords (House of Lords) est, avec la Chambre des Communes (House of Commons), l’une des deux Chambres du Parlement britannique, qui comprend aussi la Couronne (Crown).

Le bicaméralisme britannique est le fruit d’une longue histoire.
Au début, il n’existait qu’une seule assemblée composée de membres du haut clergé et de seigneurs de haut rang : le Magnum Concilium[2].
Toutefois, dès le XIIIème siècle, des chevaliers et des bourgeois rejoignent l’institution, qui prend alors le nom de Parlement (Parliament), mais siègeront à part dès le XIVème siècle[3] : c’est la naissance du bicaméralisme, avec la Chambre des Lords et la Chambre des Communes telles que nous les connaissons aujourd’hui.

Si le rôle initial du Parlement consistait à conseiller le roi et à voter l’impôt, les Chambres subordonneront ensuite rapidement leur consentement fiscal à plus de pouvoir en matière législative.

Historiquement, les Lords se répartissaient en trois catégories : les pairs héréditaires (hereditary peers), les pairs spirituels (Lords Spiritual) et les douze Law Lords. Les pairs héréditaires devenaient Lords de père en fils, les pairs spirituels étaient issus du haut clergé de l’Eglise anglicane, et les Law Lords exerçaient le pouvoir judiciaire dans le comité d’appel de la Chambre des Lords (Appellate Comittee of the House of Lords).

La Chambre des Lords a toujours été l’objet de polémiques ; elle a même été dissoute temporairement sous Cromwell[4].

Les pouvoirs et la composition de cette Chambre sont deux thématiques sensibles compte tenu de l’importance particulière du Parlement au Royaume-Uni. En effet, ce dernier est une institution clé : le principe de souveraineté du Parlement implique qu’aucune norme textuelle ou jurisprudentielle ne puisse outrepasser la loi[5]. Une illustration de ce principe peut être trouvée dans l’incorporation de la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 dans l’ordre juridique britannique, qui n’a pu avoir lieu qu’en vertu d’une loi, le Human Rights Act, adoptée en 1998 et entrée en vigueur en 2000. Pendant un demi-siècle, faute d’une telle loi, les justiciables britanniques ne pouvaient se prévaloir de la Convention devant le juge. Désormais, le juge peut émettre une déclaration d’incompatibilité afin que le gouvernement incite le législateur à modifier la loi dans un sens compatible avec la Convention, sans toutefois pouvoir le contraindre[6].

La question de la modernisation de la Chambre des Lords est donc cardinale. La diminution de ses pouvoirs semble inéluctable (I), bien que la modernisation du statut de ses membres se fasse plus lentement (II).

I – La diminution inéluctable des pouvoirs de la Chambre des Lords

Au fil du temps, la Chambre des Lords a vu son pouvoir législatif s’affaiblir progressivement (A) et son pouvoir judiciaire retiré définitivement (B).

A – L’affaiblissement progressif du pouvoir législatif

Historiquement, la Chambre des Lords était la plus importante politiquement. Ainsi, Stendhal écrira en 1817 : « Les aristocrates de la Chambre des Lords nomment la majorité de la Chambre des Communes« [7]. Les membres du Cabinet étant choisis parmi les membres du Parlement, la Chambre des Lords contrôlait aussi, en conséquence, la composition politique du gouvernement : « Maîtres de la Chambre des Communes, les Lords [l’étaient] aussi du ministère » [8].

Aujourd’hui, l’ordre d’importance des deux Chambres s’est inversé : le Premier ministre et les membres du Cabinet sont, dans leur grande majorité, sélectionnés parmi les membres de la Chambre des Communes, qui s’est émancipée de la Chambre des Lords. En effet, le Premier ministre a notamment pour objectif de diriger la majorité à la Chambre des Communes[9] et non plus celle de la Chambre des Lords. La Chambre des Lords a perdu de son influence car, non élue, elle est moins légitime que la Chambre des Communes : « La Chambre des Lords est subordonnée, politiquement et légalement, à la Chambre des Communes élue« [10].

    De plus, son pouvoir législatif a été diminué progressivement : »Comblée d’égards, privée de pouvoirs, telle peut se résumer l’évolution de la Chambre haute« [11].

La première étape a été le Parliament Act de 1911 en vertu duquel la Chambre des Lords ne peut s’opposer à une loi ordinaire que pendant deux ans.

Par ailleurs, tout projet de loi financière entre automatiquement en vigueur un mois après sa transmission à la Chambre des Lords par la Chambre des Communes, indépendamment du consentement ou du refus de la première. En d’autres termes, la Chambre haute a perdu le droit de veto qu’elle possédait jusqu’alors, le projet de loi n’ayant plus besoin d’être adopté dans les mêmes termes par les deux Chambres[12].

La deuxième étape a été le Parliament Act de 1949 qui a ramené le délai de veto suspensif sur les projets de loi ordinaire à un an.

Enfin, la troisième étape est la convention de Salisbury-Addison de 1951 en vertu de laquelle les Lords ne peuvent s’opposer à un projet de loi qui était inclus dans le programme politique du parti ayant remporté les élections législatives[13].

La Chambre des Lords est désormais vue comme une institution qui « complète« [14] le travail législatif de la Chambre des communes. Sa compétence technique est reconnue : ainsi, les projets de loi particulièrement techniques lui sont transmis en premier lieu afin que la Chambre des Communes bénéficie de son expertise[15].

    Toutefois, s’il est apparu souhaitable de lui conserver un semblant de pouvoir législatif, tel n’est pas le cas pour le pouvoir judiciaire.

B – Le retrait définitif du pouvoir judiciaire

    Au début des années 2000, la composition du Comité d’appel de la Chambre des Lords est apparue contraire au principe de séparation des pouvoirs. En effet, d’une part, les juges étaient issus de la Chambre des Lords, et, d’autre part, ils pouvaient y siéger, même s’ils n’avaient pas de droit d’expression et de vote, exception faite des lois relatives au droit et à l’administration de la Justice[16]. L’idée d’une réforme n’était pas nouvelle : dès 1873, un projet de loi avait été déposé en ce sens, mais avait échoué suite à un changement de gouvernement[17].

Cette particularité était d’autant plus problématique dans un contexte d’incorporation dans l’ordre juridique britannique de la Convention européenne des droits de l’Homme, et notamment de son article 6 § 1 garantissant le droit à un procès équitable. En effet, la Cour européenne des droits de l’Homme exige des Etats membres du Conseil de l’Europe que la composition de leurs tribunaux soit faite de manière à ce qu’elle soit indépendante et impartiale. En sus, le justiciable doit avoir le sentiment de cette indépendance : c’est ce que l’on appelle la théorie des apparences. Or, avec une telle porosité entre le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, même uniquement formelle, il était à craindre que la Grande-Bretagne soit, tôt ou tard, sanctionnée sur le fondement de cet article.

Le Constitutional Reform Act de 2005 a donc remplacé le Comité par la Cour suprême du Royaume-Uni (the UK Supreme Court), dont les douze juges ont commencé à exercer leurs fonctions dès 2009. Ses membres seront désormais nommés par la Reine, sur proposition du Premier ministre, et après sélection préalable effectuée par une commission spécialisée. A titre transitoire, les douze premiers membres de la Cour suprême étaient néanmoins issus de la Chambre des Lords, mais ne pouvaient plus y siéger[18]. Enfin, pour le symbole, la Cour suprême a été transférée dans un bâtiment distinct du Palais de Westminster[19].

Toutefois, l’objectif de la réforme constitutionnelle de 2005 n’était pas de contester l’indépendance et la compétence des membres du Comité : le gouvernement travailliste à l’origine de la réforme a d’ailleurs bien pris soin de souligner que ses juges avaient exercé leurs fonctions avec la plus grande intégrité[20]. Comme l’explique le premier président de la nouvelle Cour suprême, Lord Philipps[21], il était surtout question d’éviter une condamnation par la Cour européenne des droits de l’Homme, et, de manière plus générale, de s’aligner sur les autres démocraties contemporaines[22].

La Chambre des Lords a donc perdu en influence. Toutefois, les réformes relatives à sa composition se concrétisent plus lentement.

II – La lente réforme du statut des Lords


Les conditions d’accès à la qualité de Lord ont été profondément revisitées (A), mais les réformes se doivent d’être très prudentes pour pouvoir aboutir (B).

A – Des conditions d’accès profondément revisitées

Héritière d’une longue tradition historique, la composition de la Chambre des Lords pouvait apparaître quelque peu désuète il y a encore quelques années. Ainsi, en 2012, le vice Premier ministre démocrate-libéral, Nick Clegg, s’exprimait ainsi à propos de l’institution : « Seulement deux pays au monde ont une Chambre haute entièrement non élue, dont les membres sont choisis par la naissance et le parrainage »[23], la Grande-Bretagne et le Lesotho.

Dès 1958, il est apparu nécessaire d’autoriser l’accès à la Chambre des Lords à des personnalités méritantes, afin de dissiper les critiques. C’est ainsi qu’a été instituée la catégorie des Lords désignés à vie (life peers) par le Life Peerage Act de 1958. Désignés par la Reine sur proposition du Premier ministre, ils ne pouvaient transmettre leur qualité de Lord par voie héréditaire.

Cette réforme a rapidement fait consensus : elle a permis en effet de faire entrer dans l’institution des experts dans différents domaines (sciences, diplomatie, fonction publique, armée… [24]). De plus, cela a permis de rééquilibrer la composition politique de la Chambre, majoritairement conservatrice, en permettant à des Premiers ministres travaillistes, comme Tony Blair [25], ou libéraux- démocrates, de faire nommer des Lords de leur tendance politique.

Néanmoins, afin d’éviter des dérives, une commission indépendante, la House of Lords Appointments Commission, dont l’accord est, sauf circonstances exceptionnelles, obligatoire pour les nominations, a été instituée en 2001.

Par contraste, les pairs héréditaires, qui ne devaient leur qualité de Lord qu’à leur seule naissance, ont perdu en légitimité. C’est pourquoi le House of Lords Act de 1999 a aboli cette catégorie. Afin que la Chambre des Lords consente à cette réforme, un compromis a été trouvé : ainsi, 92 pairs héréditaires ont été maintenus en place, bien qu’ils ne puissent désormais transmettre leur qualité à leurs héritiers.

En un siècle, la réforme de la composition de la Chambre des Lords a été plus rapide qu’en six cents ans. Toutefois, celle-ci ne peut se faire que de manière très progressive.

B – Des réformes nécessairement prudentes

Pour le moment, il semble que l’idée d’une Chambre élue majoritairement ou intégralement ne parvienne pas à faire consensus.

Ainsi, en 2007, si la Chambre des Communes a pu se déclarer favorable à une Chambre élue intégralement, le projet n’a pas eu de suite.

En 2012, un projet moins radical, impulsé par le Premier ministre conservateur, David Cameron, et les Libéraux-Démocrates[26], prévoyait l’élection des membres de la Chambre à hauteur de 80%. Le projet a néanmoins échoué à cause de l’opposition de la Chambre des Lords, peu désireuse de voir son mode de désignation bouleversé[27], et des Tories[28] en particulier.

De nombreux obstacles se dressent contre une modernisation trop radicale de la Chambre des Lords par le suffrage.

Tout d’abord, il n’existe pas de consensus politique sur le sujet. Les différents partis politiques sont divisés entre plusieurs alternatives : le statut quo, l’abolition pure et simple de la Chambre des Lords, l’élection ou la nomination de tout ou une partie de ses membres[29]. Tony Blair, qui a pourtant initié des réformes constitutionnelles très poussées, a lui-même ajourné l’idée d’une transformation de la Chambre des Lords en Sénat (Senate) élu[30].

Il est vrai que l’élection intégrale de la Chambre des Lords n’est souhaitée ni par la Chambre des Communes, ni par la Chambre des Lords. Pour la première, le risque est qu’elle lui fasse concurrence[31] ; pour la seconde, le risque est de se voir supprimée car vue comme un doublon inutile[32] de la Chambre des Communes.

Enfin, la Chambre des Lords est réputée pour son indépendance : un tiers de ses membres n’étant rattaché à aucun parti (les crossbenchers), sa participation à l’élaboration de la loi tempère souvent un débat politique balisé par les échéances électorales et les prises de position partisanes[33].

C’est pourquoi l’accent est mis sur d’autres réformes.

Premièrement, il est apparu nécessaire de limiter le nombre des Lords. Il convient de souligner qu’un effort avait déjà été fait avec la réforme de 1999, qui avait vu le nombre de Lords diminuer de moitié, alors qu’il culminait initialement à 1 100[34]. Actuellement, on dénombre environ 790 membres.

Plusieurs rapports ont préconisé une limitation : à titre d’exemple, en 2010, les Libéraux- Démocrates ont proposé de ramener leur nombre à 450[35].

Deuxièmement, les gouvernements successifs ont fait part de leur souhait que la Chambre des Lords soit plus représentative de la société britannique. Ainsi, un rapport de 2000[36] a préconisé l’instauration d’un quota de 30% de femmes et d’un quota de minorités ethniques proportionnel à leur présence dans le pays.

Noélie Diernac

Université Paris II Panthéon-Assas

Master 2 Droit public approfondi

[1]LACOUDRE (A.), « L’ultime bataille de la Chambre des Lords », LPA, n°77, 19 avril 1999. [2]CONSTANTINESCO (V.), PIERRE-CAPS (S.), Droit constitutionnel, PUF, coll. « Thémis droit », 8ème édition,

2011, p. 36.

[3]NORTON (Ph.), « La réforme de la Chambre des Lords », Pouvoirs, n°93 – Le Royaume-Uni de Tony Blair, p. 40.

[4]NORTON (Ph.), « La réforme de la Chambre des Lords », Pouvoirs, n°93 – Le Royaume-Uni de Tony Blair, p. 40.

[5]LENOIR (N.), « La Chambre des Lords, à propos des projets actuels de réformes constitutionnelles », CCC, n°3, novembre 1997.

[6]GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien / Lextenso Editions, coll. « Domat droit public », 25ème édition, 2011, p.222

[7]Cité dans CONSTANTINES CO (V.), PIERRE-CAPS (S.), Droit constitutionnel, PUF, coll. « Thémis droit », 8ème édition, 2011, p. 36.

[8]GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien / Lextenso Editions, coll. « Domat droit public », 25ème édition, 2011, p. 243.

[9]CONSTANTINESCO (V.), PIERRE-CAPS (S.), Droit constitutionnel, PUF, coll. « Thémis droit », 8ème édition, 2011, p. 52.

[10]NORTON (Ph.), « La réforme de la Chambre des Lords », Pouvoirs, n°93 – Le Royaume-Uni de Tony Blair, p. 39. [11]GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien / Lextenso

Editions, coll. « Domat droit public », 25ème édition, 2011, p. 242.
[12]LACOUDRE (A.), « L’ultime bataille de la Chambre des Lords », LPA, n°77, 19 avril 1999.
[13]GICQUEL (J.-E.), « La réforme de la Chambre des Lords : de l’audace à l’immobilisme », LPA, n°69, 7 avril 2003. [14]ELLIOTT (C.), QUINN (F.), English Legal System, Pearson, 15ème édition, 2014/2015, p. 11. [15]CONSTANTINESCO (V.), PIERRE-CAPS (S.), Droit constitutionnel, PUF, coll. « Thémis droit », 8ème édition, 2011, p. 55.

[16]LENOIR (N.), « La Chambre des Lords, à propos des projets actuels de réformes constitutionnelles », CCC, n°3, novembre 1997.

[17]LENOIR (N.), « La Chambre des Lords, à propos des projets actuels de réformes constitutionnelles », CCC, n°3, novembre 1997.

[18]RAMBAUD (Th.), Introduction au droit comparé – Les grandes traditions juridiques dans le monde, PUF, coll. « Quadrige Manuels », 1ère édition, 2014, p. 118.

[19] ELLIOTT (C.), QUINN (F.), English Legal System, Pearson, 15ème édition, 2014 / 2015, p. 13. [20]ELLIOTT (C.), QUINN (F.), English Legal System, Pearson, 15ème édition., p. 11.
[21][X.], « Separation of powers », The Economist, 1er octobre 2009.
[22]BELL (D.), « A potted history of the Law Lords », BBC News, 30 juillet 2009.

[23][X.], « Grande-Bretagne : abandon de la réforme de la Chambre des Lords, la coalition fragilisée », Le Monde, 6 août 2012.

[24]NORTON (Ph.), « La réforme de la Chambre des Lords », Pouvoirs, n°93 – Le Royaume-Uni de Tony Blair, avril 2000, pp. 48-50.

[25]GICQUEL (J.-E.), « La réforme de la Chambre des Lords : de l’audace à l’immobilisme », LPA, n°69, 7 avril 2003.

[26]RICO (A.-G.), « Cameron recule sur la réforme de la Chambre des Lords », Le Monde, 11 juillet 2012.

[27][X.], « Grande-Bretagne : abandon de la réforme de la Chambre des Lords, la coalition fragilisée », Le Monde, 6 août 2012.

[28][X.], « Grande-Bretagne : abandon de la réforme de la Chambre des Lords, la coalition fragilisée », Le Monde, 6 août 2012.

[29]NORTON (Ph.), « La réforme de la Chambre des Lords », Pouvoirs, n°93 – Le Royaume-Uni de Tony Blair, avril 2000, pp. 48-50.

[30]LACOUDRE (A.), « L’ultime bataille de la Chambre des Lords », LPA, n°77, 19 avril 1999.
[31][X.], « Grande-Bretagne : abandon de la réforme de la Chambre des Lords, la coalition fragilisée », Le Monde, 6

août 2012.

[32]GICQUEL (J.-E.), « La réforme de la Chambre des Lords : de l’audace à l’immobilisme », LPA, n°69, 7 avril 2003.

[33]RICO (A.-G.), « Cameron recule sur la réforme de la Chambre des Lords », Le Monde, 11 juillet 2012.

[34]GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien / Lextenso Editions, coll. « Domat droit public », 25ème édition, 2011, p. 242.

[35]HENRY (M.), « Crise des perruques à la Chambre des Lords », L’Express, 6 mai 2015.

[36]Rapport de la Commission Royale pour la Réforme de la Chambre des Lords (Royal Commission for the Reform of the House of Lords), janvier 2000.

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