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Le Défenseur des droits, Jacques Toubon, depuis la proclamation de l’état d’urgence a reçu diverses réclamations dont 18 concernant les perquisitions et 11 les assignations à résidence. Bien que ces chiffres ne soient pas conséquents, le Défenseur des droits est intervenu dans le cadre d’une commission organisée par le Sénat afin d’informer nos représentants des dérives du régime actuel et des possibilités de changements.
Plusieurs points sont à retenir de ses interventions, deux seront traitées avec plus d’insistance. Il s’agit des « procès verbaux » utilisés lors des perquisitions ainsi que les mesures d’indemnisations des victimes en cas d’erreurs de l’Etat.
I. Le retour à des procès verbaux conformes.
L’état d’urgence a mis en place un régime de perquisitions qui outrepasse le cadre légal ordinaire.
La loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence prend pour critère dans son article 6 la situation d’une personne dont « l’activité s’avère dangereuse pour la sécurité et l’ordre publics ». Le ministre doit être en mesure de prouver une telle dangerosité afin que des mesures soient prises.
Depuis les attentats ce critère a été modifié par une loi du 20 novembre 2015. Ces mesures sont susceptibles de concerner toute personne « à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public. » Ce même critère fut appliqué aux perquisitions à l’article 11-1 : « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics». La loi du 19 février 2016 prorogeant l’état d’urgence jusqu’en mai 2016 utilise les mêmes termes.
Le critère actuellement en vigueur est plus large que l’ancien car il n’est plus nécessaire de prouver qu’il y a bien une menace mais seulement d’établir de « sérieuses raisons de penser ». Les deux logiques sont différentes. Et c’est sur ce point que le Défenseur des droits appelle à des aménagements.
Les réclamations du Défenseur portent sur des personnes qui ont été soupçonnées d’être en lien direct avec une activité djihadiste ou encore avec un activiste de la mouvance en lien direct ou indirect. Il estime dans ce cas qu’un procès verbal écrit doit être établi, et non pas seulement déclaré par voie orale à la suite de la perquisition.
Cet appel se heurte à la pratique dite “des notes blanches” produites par les renseignements et l’administration français. Selon le Défenseur, face à des perquisitions établies sur la base de notes blanches, qui ne sont pas de réels procès verbaux car ils sont anonymes, non datés, non précis dans les faits, c’est un travail en amont qui doit être fournis par les autorités.
Rappelons que le juge administratif établit déjà l’origine et la valeur de ces notes sans pour autant imposer aux autorités qu’il y ait un contrôle. Le Conseil d’Etat estime « qu’aucune disposition législative ni aucun principe ne s’oppose à ce que les faits relatés par les « notes blanches » produites par le ministre, qui ont été versées au débat contradictoire et ne sont pas sérieusement contestées par le requérant, soient susceptibles d’être prises en considération par le juge administratif ». (CE, Ass., 11 octobre 1991, Ministre de l’intérieur c./ Diouri, CE, 3 mars 2003, Ministre de l’intérieur c./ Rakhimov).
Dès lors, ces notes blanches sont des éléments de preuve. Toutefois, aucun contrôle en amont de l’exactitude des allégations n’est exigé, seul le juge administratif contrôle après que les perquisitions ont eu lieu.
Le Défenseur des droits recommande un tel contrôle. Il fait état de motifs non justifiés, de dénonciations « à tort par un voisin, un ancien collègue ou un ancien conjoint malveillant ». Lorsque cela concerne des dénonciations anonymes, le Défenseur voudrait qu’une enquête administrative rapide vérifie les allégations. Cela permettrait d’éviter les dénonciations calomnieuses qui, rappelle-t-il, constituent des délits que les forces de police devraient dénoncer au procureur pour que des poursuites soient entreprises.
Ce contrôle permettrait d’éviter des perquisitions non justifiées, ainsi qu’une meilleure cohésion sociale dans une situation de crise.
En plus de cet objectif, lorsque des perquisitions ne sont pas justifiées par une telle menace, la pratique des autorités engendrent des coûts pour les justiciables qui, selon le Défenseur, ne sont pas négligeables et doivent être prises en compte par l’Etat.
II. Des mesures indemnitaires à revoir.
L’appel du Défenseur des droits à une procédure plus simple d’indemnisation en cas de dommages causés sans justification, d’où l’intérêt d’un contrôle des mesures en amont par les autorités, est une actualité essentielle qui permettra d’approfondir les dispositions juridiques applicables en matière de responsabilité de l’Etat.
Pour le Défenseur, l’état d’urgence n’est pas un état de non droit. L’administration doit être capable de reconnaître ses erreurs et accepter en conséquence d’en être responsable.
La circulaire du 25 novembre 2015, relative aux conditions inhérentes au déroulement des perquisitions administratives, dispose que « l’engagement de la responsabilité de l’Etat suppose l’existence d’une faute lourde. Sous réserve de l’interprétation des juges du fond, le fait pour les forces de l’ordre d’enfoncer la porte ou de causer des dégâts matériels ne devrait pas être à lui seul constitutif d’une faute lourde, dès lors que les nécessités liées à la lutte contre le terrorisme ou à la prévention des atteintes à l’ordre public, dans le cadre de l’état d’urgence, justifient leur intervention.»
Il ressort de ces dispositions déjà la difficulté de la mise en œuvre d’une telle faute puisqu’elle doit exister en dehors du fait « d’enfoncer la porte », ainsi que les dégâts matériels causés. Toutefois, même si en dehors de ces limites la faute est admise, il est exigé une faute lourde.
Le régime de la faute lourde en droit administratif suppose que les requérants prouvent une faute manifeste et d’une exceptionnelle gravité. L’exigence d’une telle faute a été pendant longtemps justifiée en raison de circonstances délicates mais également par crainte de voir la responsabilité de l’Etat engagée trop facilement. Dans un arrêt du 12 février 1971, Rebatel, le Conseil d’État avait justifié une telle faute en ce qui concerne le service de police, notamment en raison des opérations de maintien de l’ordre sur le terrain qui présentaient une difficulté certaine.
Toutefois, cette nécessite traditionnelle s’est vu amoindrie depuis plusieurs années. En effet, à travers plusieurs arrêts le Conseil d’État, est venu substituer la nécessité d’une faute lourde à celle d’une faute simple. Cela fut le cas s’agissant de la responsabilité du fait des services publics hospitaliers (CE ass, 10 avril 1992, M et Mme V.), ou encore dans le cadre d’un service pénitentiaire (CE 9 juillet 2008, Garde des Sceaux). Bien que la tendance soit à la renonciation de la faute lourde dans le cadre de l’état d’urgence, elle subsiste en raison de la difficulté des interventions.
La proposition du Défenseur sur ce point est d’amoindrir la nécessité d’une faute lourde et de préférer une indemnisation plus simple pour les dommages causés sans justification. Cela permettra à la victime d’engager la responsabilité de l’Etat, pour autant que son action soit justifiée par la nécessité de la lutte contre le terrorisme, l’erreur reste omniprésente et elle ne doit pas empêcher d’engager toutes responsabilités.
L’appel du Défenseur des droits est très innovateur, il tend à faire de l’état d’urgence un état légal, un état de responsabilité, afin de ne pas tomber dans des dérives porteuses de risques pour la cohésion sociale. L’autorité constitutionnelle n’est pas la seule à intervenir, la Ligue des droits de l’Homme ainsi que la Commission nationale consultative des droits de l’Homme jouent un rôle déterminant en cette période trouble.
Éléonore Arrial
L3 de Droit
Pour en savoir plus:
– Site publicsenat.fr > Rubrique LCP > Article « État d’urgence : le Défenseur des droits Jacques Toubon liste ses excès. »
– Site du Défenseur des droits: http://www.defenseurdesdroits.fr
