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La réforme du droit de l’environnement : chronique d’une régression annoncée

La réforme du droit de l’environnement : chronique d’une régression annoncée

Depuis le début de l’actuelle législature, les assemblées parlementaires ont été particulièrement actives sur le front du droit de l’environnement qu’elles entendent, ainsi que le gouvernement, rénover et simplifier. Cette volonté gouvernementale et législative est à bien des égards louable lorsque l’on pratique cette matière au quotidien et que l’on sait la complexité qui la caractérise.

L’ambition affichée dans les projets de lois environnementales tels que ceux sur la transition énergétique1 ou sur la biodiversité2 est pour autant à relativiser au vu du sort que leur réserve le jeu de la navette parlementaire et même les délais d’inscription de ces textes à l’ordre du jour des assemblées.

Outre ces projets de lois environnementales, d’autres textes discutés ou récemment adoptés par le législateur contiennent des dispositions modifiant de façon non négligeable le droit de l’environnement. C’est le cas notamment de la loi dite « ALUR» du 24 mars 20143 modifiant significativement la gestion des sites et des sols pollués. Plus étonnement, le droit de l’environnement se voit amendé par le biais de lois ayant pour but de redynamiser l’économie nationale et faire repartir la croissance tant attendue par les acteurs économiques. Les normes environnementales, dont bon nombre sont issues de la transposition en droit interne de directives et règlements européens (eau, nitrates, installations classées, évaluation environnementale…), sont perçues par ces acteurs économiques comme des freins à la liberté d’entreprendre. C’est dans cette perspective que Bercy a entendu « simplifier la vie des entreprises », au risque d’entamer un véritable « détricotage » du droit de l’environnement4.

Efforts de simplification

La loi du 2 janvier 2014 habilitant le gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises5 en est un exemple criant. Son article 16 vise à autoriser le gouvernement à modifier par voie d’ordonnance le régime juridique commandant à tout projet d’aménagement en créant des zones d’intérêt majeur pour le développement économique et qui feront l’objet d’un traitement écologique a priori. En pratique, il s’agit de sélectionner des zones aux intérêts écologiques jugés peu significatifs et de les aménager de façon à accueillir des activités économiques en ayant préalablement établi un « diagnostic environnemental ». Cette dernière se contente par ailleurs d’inventorier les éléments environnementaux du site. Aux yeux de certains commentateurs6, cette possibilité laissée à l’exécutif revient à lui donner les moyens d’imposer des projets économiques dans les territoires. Il existe dès lors un risque d’adoption de mesures législatives contrevenant au droit de l’Union Européenne et notamment à la récente directive de 2011 sur l’évaluation des incidences de certains projets sur l’environnement7.

C’est aujourd’hui au tour du projet de loi dite « loi Macron »8 de proposer l’adoption de dispositions environnementales, noyées dans une flopée de mesures économiques. Ce projet a récemment été adopté en première lecture par l’Assemblée Nationale le 19 février 2015 à la suite de l’engagement de la responsabilité du gouvernement conformément à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution. Il y est proposé de modifier l’ordonnance du 20 mars 2014 en élargissant l’expérimentation de l’autorisation unique aux projets d’installations classées pour la protection de l’environnement9. Ces projets d’installations doivent présenter « un intérêt majeur pour l’activité économique, compte tenu du caractère stratégique de l’opération concernée, de la valeur ajoutée qu’elle produit, de la création ou de la préservation d’emplois qu’elle permet ou du développement du territoire qu’elle rend possible ». L’intention est louable et même nécessaire pour mettre fin au « saucissonage » des procédures administratives d’établir une autorisation unique, et donc en d’identifier un unique interlocuteur pour les porteurs de projets. Cependant, il ne s’agit pas de profiter du mouvement de simplification du droit de l’environnement pour aboutir à sa régression10. Ainsi il est de nouveau fait usage dans la loi de l’intérêt majeur économique (privé ou public), celui-ci étant posé comme supérieur à l’intérêt général de la protection de l’environnement (art. L.110-1 C. Env.). En outre, il est, là aussi, donné au gouvernement le pouvoir de modifier par voie d’ordonnance les dispositions relatives à cette expérimentation de l’autorisation unique.

Érosion des droits sociaux et environnementaux

Plus encore, le gouvernement se voit également octroyée la possibilité de réformer par voie d’ordonnance les dispositions concernant les évaluations environnementales des projets d’aménagement ainsi que les procédures d’information et de participation du public. L’objectif affiché est clairement de diminuer les délais d’intervention des différents avis requis et de la participation du public issue de l’article L. 120-1 du code de l’environnement et de l’article 7 de la Charte de l’Environnement. La réduction des délais d’instruction des décisions administratives et donc des délais de mise en place des projets d’aménagements sont également conditionné aux recours (gracieux ou juridictionnels). Ainsi, les voies et délais de recours en matière d’autorisation d’urbanisme et d’environnement sont susceptibles d’être affectés par une réforme par ordonnance en application des dispositions de la future loi sur la croissance et l’activité.

Cependant, le projet de « Loi Macron » n’est pas le premier acte législatif à toucher au principe de participation du public. La loi du 20 décembre 201411, deuxième étape de la simplification de la vie des entreprises prévoit l’exonération d’enquête publique pour les « demandes de permis de construire et de permis d’aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une étude d’impact après un examen au cas par cas effectué par l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement ». Outre l’atteinte au principe constitutionnel de participation du public, on ne peut que déplorer que la simplification du droit passe par l’ajout perpétuel d’exceptions à des dispositions existantes.

La volonté affichée est donc claire. Il s’agit d’adapter le droit de l’environnement aux exigences des acteurs économiques, court-circuitant au passage le législateur en procédant à l’adoption d’ordonnance, y compris dans des domaines touchant aux droits garantis par la constitution, au premier chef desquels se trouve la participation du public.

En outre, le foisonnement législatif en matière de réforme du droit de l’environnement ne contribue pas, loin s’en faut, à l’intention de simplification initialement affichée. La création d’expérimentation ou d’exceptions à des régimes existants résulte plus à de nouvelle complication des normes environnementales que leur simplification. Ces éléments ne permettent sans doute pas d’atteindre l’objectif constitutionnel d’intelligibilité de la loi12 en cette matière.

De là à voir la matérialisation d’une régression du droit de l’environnement contraire au principe de non régression, que le Pr. Michel Prieur appelle de ses vœux13, il n’y a qu’un pas.

Gaëtan Bailly

1Projet de loi, modifié par le Sénat, relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, n° 2611, déposé le 4 mars 2015 et prochainement examiné par la Comission mixte paritaire.

2Projet de loi relatif à la biodiversité, n° 1847, déposé le 26 mars 2014 et enfin discuté en séance publique à partir du 16 mars 2015, près d’une année après avoir été déposée.

3Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, JO du 26 mars 2014 p. 5809.

4Nous reprenons ici l’expression de R. Romi dans son ouvrage Droit de l’Environnement 8ème éd., LGDJ 2014, p.94.

5Loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, JO du 3 janvier 2014 p. 50.

6M-L. Lambert et J-P. Ferrand, « Les ZIEE, nouveau moyen d’imposer des projets économiques dans les territoires », Droit de l’environnement 2014, p. 150.

7Directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, en voie de transposition en droit interne.

8Projet de loi sur la Croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques n°2447 déposé le 11 décembre 2014.

9Le régime des ICPE soumises à autorisation est décrit aux articles L. 512-1 et suivants du code de l’environnement.

10R. Romi, « Recomposer ou décomposer le droit de l’environnement? », Droit de l’environnement 2013, p.406.

11Loi n° 2014-1545 du 20 déc. 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives, JO 21 déc. 2014 p. 21647.

12Principe dégagé par le Conseil Constitutionnel notamment dans sa décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005.

13M. Prieur, « Le nouveau principe de non régression en droit de l’environnement », in La non régression en droit de l’environnement, Bruylant 2012.

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