Responsabilité sans faute de l'Etat du fait des conventions internationales

 

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Dans l’arrêt du 11 février 2011, Mlle Susilawati[1], le Conseil d’État fait une application du principe de la responsabilité sans faute de l’État, sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques, du fait des conventions internationales.

 

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Depuis l’arrêt d’Assemblée en date du 30 mars 1966, Compagnie générale radio-électrique, le Conseil d’Etat admet que la responsabilité de l’Etat puisse être engagée, sur le terrain de la rupture d’égalité devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de conventions conclues par la France et incorporées régulièrement dans l’ordre juridique interne, à la double condition que ni la convention ni, le cas échéant, la loi qui en a autorisé la ratification ne puissent être interprétées comme ayant entendu exclure une indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation soit d’une gravité suffisante et présente un caractère spécial. Il s’agit d’une extension de la jurisprudence La Fleurette qui avait admis le principe de responsabilité sans faute de l’Etat du fait des lois. Cependant les conditions d’engagement de cette responsabilité sans faute sont très strictes, ce qui « rend largement illusoire la responsabilité du fait des lois, belle construction intellectuelle »[2]. Ainsi, depuis 1966, le Conseil d’Etat n’a fait droit qu’à deux demandes indemnitaires présentée sur le fondement de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait des conventions internationales (Sect., 29 oct. 1976, Ministre des Affaires étrangères c/ Consorts Burgat ; CE, 29 déc. 2004, Almayrac).

 

Les faits de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 11 février 2011 sont les suivants : l’ancien employeur de la requérante avait été condamné par le conseil des prud’hommes (jugement confirmé en appel) à lui verser des sommes à titre de rappels de salaires et de diverses indemnités, mais la requérante n’avait pu en obtenir exécution en raison de la qualité de diplomate accrédité auprès de l’UNESCO dont bénéficiait son ancien employeur, et qui était à ce titre couvert par l’immunité d’exécution prévue par une convention internationale régissant son statut. La requérante saisit le ministre des affaires étrangères d’une demande tendant à la réparation, sur le terrain de la responsabilité sans faute de l’Etat, du préjudice subi par elle. Sa demande est rejetée, rejet confirmé en appel. Le Conseil d’Etat se prononce sur la responsabilité sans faute de l’Etat en reprenant le considérant de principe posé en 1966 : « la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être engagée, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de conventions conclues par la France avec d’autres Etats et incorporées régulièrement dans l’ordre juridique interne, à la condition, d’une part, que ni la convention elle-même ni la loi qui en a éventuellement autorisé la ratification ne puissent être interprétées comme ayant entendu exclure toute indemnisation et, d’autre part, que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés ».

 

C’est en vertu des dispositions de l’article L. 821-2 du Code justice administrative que le Conseil d’Etat décide de régler l’affaire au fond. A cette occasion, le Conseil d’Etat réintroduit la condition d’incorporation régulière de la convention (I), et apprécie les caractères  « grave » et « spécial » du préjudice subi par la requérante (II).

 

I.   La réaffirmation de la condition d’incorporation régulière

 

Dans l’arrêt Compagnie générale radio-électrique, l’incorporation régulière des conventions internationales invoqués au soutien d’une demande en réparation était une condition de l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat du fait des conventions internationales. Ceci a été confirmé en 1979 dans l’arrêt SA Coparex où le Conseil d’Etat avait refusé explicitement d’indemniser un préjudice qui se serait rattaché à un accord non régulièrement introduit dans l’ordre juridique interne.

 

Revenant sur cette jurisprudence, l’arrêt Almayrac avait employé la formule de « préjudices nés de conventions conclues par la France avec d’autres États et entrées en vigueur dans l’ordre interne », abandonnant ainsi la condition de l’incorporation régulière de celle-ci dans l’ordre interne. Selon le rapporteur public ayant conclu sur l’affaire : « il conviendrait aujourd’hui, dans le souci à la fois de rester fidèle au cadre tracé par la décision d’Assemblée de 1966 et de prendre en considération l’apport de la jurisprudence SARL du Parc d’activités de Blotzheim, de prendre acte d’un accord international publié, sans aborder la question de savoir s’il a été « régulièrement » introduit dans l’ordre interne en vertu d’une loi, dès lors du moins que cette question de régularité de la procédure de ratification n’a pas été soulevée par les parties ». Par l’arrêt du 11 février 2011 le Conseil d’Etat a donc réintroduit l’exigence d’incorporation régulière des conventions concernées.

 

Après avoir relevé que les conventions en question n’avaient pas entendu exclure toute indemnisation par l’Etat des préjudices nés de leur application, n’excluait pas le droit à indemnisation, le Conseil d’Etat apprécie les caractères « grave » et « spécial » du préjudice subi par la requérante.

 

 

II.   L’appréciation des caractères « grave » et « spécial » du préjudice

 

Le Conseil d’Etat estime que la Cour d’appel a commis une erreur de droit, car pour écarter l’existence d’un préjudice spécial, elle a relevé que la généralité des conventions internationales invoquées et le nombre de personnes auxquelles elles peuvent s’appliquer faisaient obstacle à ce que le préjudice allégué puisse être regardé comme revêtant un caractère spécial, nonobstant la circonstance que les diplomates étrangers qui sont susceptibles de s’en prévaloir sont en nombre restreint. Or, pour apprécier le caractère spécial du préjudice, la cour devait apprécier, « outre la portée des stipulations internationales en cause, le nombre connu ou estimé de victimes de dommages analogues à celui subi par la personne qui en demandait réparation ».

 

Ainsi le Conseil d’Etat considère qu’eu égard au montant des sommes en cause et à la situation de la requérante, le préjudice invoqué revêt un caractère de gravité de nature à ouvrir droit à indemnisation. De plus, compte tenu du faible nombre des victimes d’agissements analogues imputables à des diplomates présents sur le territoire français, le préjudice dont elle se prévaut peut être regardé comme présentant un caractère spécial et, dès lors, comme ne constituant pas une charge incombant normalement à l’intéressée. En outre, le préjudice dont se prévaut la requérante doit également être regardé comme présentant un caractère certain et ainsi, la responsabilité sans faute de l’Etat se trouve engagée, à son égard, sur le fondement du principe d’égalité devant les charges publiques.

 

Par ailleurs, le Conseil d’Etat juge que la Cour administrative d’appel a commis une autre erreur de droit en estimant que la requérante ne pouvait ignorer, lors de la conclusion de son contrat de travail, la qualité de diplomate de son employeur, et par suite, les immunités de juridiction et d’exécution dont il pouvait le cas échéant bénéficier en vertu des conventions internationales. En effet, « un salarié ne peut être réputé avoir par avance accepté le risque résultant de la méconnaissance par son employeur des dispositions d’ordre public applicables à la conclusion et à l’exécution de son contrat de travail », notamment « le recouvrement, même contraint, des créances salariales du salarié sur son employeur en contrepartie du travail effectué ».`

 

 

Blanche Balian

Master 2 Droit Public Approfondi

Université Panthéon-Assas (Paris 2)