Réforme de l’Assemblée nationale : La révolution va-t-elle s’arrêter aux portes du Palais Bourbon ?

     Annoncée en août par son président, François de Rugy, la réforme de l’Assemblée nationale se profile pour l’année 2018. Sept groupes de travail, créés en septembre, mènent actuellement une réflexion sur la modernisation du travail législatif.

S’il est trop tôt pour dresser des conclusions, certaines pistes sont déjà esquissées pour améliorer la procédure législative[1], jugée inefficiente par l’Exécutif. Faire travailler le Parlement sur son propre affaiblissement, quelle ingénieuse idée !

I-  Trop d’amendements tue l’amendement !

 

     Durant la XIVème législature, selon l’ancien président du Conseil constitutionnel, J.L. Debré, 260 000 amendements ont été déposés, dont 180 000 à l’Assemblée nationale, pour 60 000 amendements adoptés ! Voici le sombre constat que l’on peut désormais dresser à la fin de chaque quinquennat, un nombre de cadavres parlementaires toujours plus impressionnant, qui laisse augurer du niveau d’inflation législative potentiel. À titre d’exemple, le nombre d’articles de la loi de modernisation de notre système de santé du 27 janvier 2016 a été multiplié par 4 entre le projet de loi et la loi promulguée (58 à 227 articles), et par 15 pour la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer (15 à 148 articles).

Toute personne qui a un jour suivi les travaux parlementaires est marquée, voire plutôt désespérée, par la redondance des débats en commission et dans l’hémicycle. Un amendement rejeté en commission peut, et c’est même la coutume, être redéposé en séance publique : le parlementaire cultive ainsi l’art de la répétition. Finalement, on assiste à deux débats presque identiques alors même que le temps parlementaire est contraint : 120 jours pour la session ordinaire (article 28 al. 2 de la Constitution).

Selon J.J. Urvoas, ancien garde des Sceaux, on pourrait a minima appliquer ce qu’il est coutume d’appeler la « jurisprudence Barbemolle » développée par J. Foyer lorsqu’il était président de la commission des lois, formule qui renvoie à une pièce de Courteline, Un Client sérieux (1897), dans laquelle un magistrat prononce un réquisitoire contre un accusé alors qu’il est également son avocat. Ainsi, « confronté à des amendements répétitifs, [J. Foyer] s’écriait : ʺNous ne serons pas des Barbemolleʺ »[2].

Pourrait-on imaginer une procédure de filtre des amendements ? Au Royaume-Uni, la « procédure du kangourou » permet au speaker de la Chambre des communes de « sauter » certains amendements. Si ce système permet d’éviter les redondances, il présuppose des garanties d’impartialité. Or, compte tenu de la place du président de l’Assemblée nationale, ou du Sénat d’ailleurs, ce système n’est pas transposable en l’état. La création d’un organe composé de représentants des différents groupes pourrait être une solution plus satisfaisante pour garantir les droits de l’opposition.

Faut-il aller encore plus loin en limitant le droit d’amendement à l’examen en commission ? Le règlement du Sénat prévoit depuis 2015 une procédure d’examen en commission (PEC) à l’article 47 ter. Si nombreux sont ceux qui vantent les mérites de cette procédure, ils soulignent son inefficacité pratique compte tenu des possibilités ouvertes, notamment aux groupes, de s’y opposer[3]. Une révision de la Constitution n’est donc pas nécessaire puisque l’article 44 de la Constitution dispose, depuis la révision du 23 juillet 2008, que le droit d’amendement « s’exerce en séance ou en commission ». Un vote solennel devrait néanmoins être organisé dans l’hémicycle.

Si les discussions en séance portent depuis 2008 sur le texte de la commission (art. 42), ce qui a induit une évolution des travaux parlementaires désormais filmés, et pour lesquels la présence des députés est obligatoire[4], le culte de la séance publique, théâtre de la lutte éternelle entre les différents groupes, demeure.

II- Mettre fin au bavardage des parlementaires !

 

     Lors de son audition du 14 novembre, J.J. Urvoas a estimé que la discussion générale, qui a lieu le premier jour de la discussion en séance publique, n’en a que le nom dans la mesure où chaque parlementaire débite un monologue sans intérêt pour le débat. Ainsi, a minima, faudrait-il ne laisser s’exprimer que les porte-paroles des groupes, ce qu’admet le Conseil constitutionnel[5].

La suppression de cette discussion, au profit d’un débat d’orientation général avant le passage en commission, semble faire consensus dans le groupe de travail. Cette procédure qui existe déjà dans de nombreux États tels que la Finlande ou le Royaume-Uni, permet de faire ressortir les problèmes politiques avant de procéder à des débats plus techniques en commission. Cette procédure en entonnoir nécessiterait une modification de l’article 43 (al.1) de la Constitution qui dispose que « les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes ».

Selon l’universitaire B.L. Combrade, ce débat, s’il avait lieu au stade des réunions interministérielles alors que le texte n’est pas figé, pourrait permettre d’interroger le Gouvernement sur l’étude d’impact, et donc sur l’opportunité, la nécessité et la proportionnalité du texte soumis au Parlement. Encore faudrait-il que les études d’impact[6] soient améliorées pour constituer le point de départ de la discussion. Destinées à servir de base à la réflexion, elles sont en pratique réalisées a posteriori de la rédaction du texte. Leur évolution étant subordonnée à la volonté de l’Exécutif, on peut s’interroger sur son intérêt de mieux informer le Parlement. Ce dernier ne se saisit d’ailleurs pas des outils à sa disposition. Au niveau constitutionnel, l’article 39 (al.4) permet à la Conférence des présidents de refuser l’inscription à l’ordre du jour du texte si les obligations découlant de la loi organique ne sont pas respectées.

On ne s’étonnera pas que seul le Sénat ait fait usage de cette prérogative, sans succès[7]. Enfin, le règlement de l’Assemblée permet depuis 2014 aux groupes d’opposition et minoritaires d’apporter une contribution écrite pouvant porter, « s’il y a lieu, sur l’étude d’impact » (art. 86), et qui figure dans le rapport parlementaire fait lors de la première lecture. Prenant acte de ces blocages, B.L. Combrade propose d’ouvrir la possibilité de refuser l’inscription à l’ordre du jour à 60 députés ou sénateurs.

Également sur la sellette, les questions au Gouvernement (QAG). Selon J.J. Urvoas, « l’exercice est épuisé ». C’est un « pitoyable théâtre ». Un profane s’étonnera d’entendre les membres de la majorité poser des questions dont ils connaissent déjà la réponse, ou simplement prononcer un discours visant à mettre en valeur l’action du Gouvernement. Pour mettre fin à cette comédie, l’ancien garde des Sceaux propose que ces questions soient réservées à l’opposition.

III- Aller plus vite, mais pour quoi ?

 

     Faut-il nécessairement aller plus vite ? Telle est la question fondamentale que devront se poser les membres du groupe de travail. Le candidat Macron, durant la campagne présidentielle, avait en effet déjà annoncé sa volonté de faire de la procédure accélérée la norme, réforme qui nécessite une révision constitutionnelle. Comme l’a confessé J.J. Urvoas, « la vitesse est une revendication de l’Exécutif », pour lequel la procédure législative est un long tunnel dont il ne voit le bout qu’à l’issue de six à neuf mois de débats, « ce n’est pas le propre du Parlement ». Le risque majeur de cette réforme est d’amoindrir encore davantage la qualité de la loi, mais également de créer de l’inflation législative pourtant critiquée par le Gouvernement ! Si ce dernier maintient sa position, l’enjeu sera de sanctuariser les délais d’examen qui ne sont pas applicables lorsque la procédure accélérée est enclenchée (art. 42).

Même si la procédure accélérée devenait la règle, les réformes seraient-elles pour autant plus rapides? Rien n’est moins sûr. Si le vote de la loi est la partie visible de l’iceberg, les décrets d’application sont rarement publiés avant six mois. Le Gouvernement demande au Parlement d’aller vite, sans lui-même s’appliquer cette exigence. Néanmoins, des progrès pourraient être accomplis au-delà de cette mesure. Tout d’abord, certains députés ont estimé que la suppression de la nouvelle lecture après l’échec de la Commission mixte paritaire (CMP) était envisageable, car inutile en pratique. Elle conduit, selon J.J. Urvoas à un « triplement du débat sans aucun réel intérêt ». Il est également envisagé de faire sauter le verrou des 120 jours de séance compte tenu de la fin du cumul des mandats (art. 28).

Si ces travaux ont vocation à aiguiller le Gouvernement sur l’élaboration de la prochaine révision constitutionnelle, cette dernière est en réalité incertaine sur le plan politique, compte tenu des dernières élections sénatoriales. Par ailleurs, est-elle vraiment nécessaire ? Finalement, peut-être que « l’Assemblée a moins besoin de nouvelles règles de droit que d’un abandon de sa servitude volontaire » (J.J Urvoas).

 

Laure MENA

Le Petit Juriste, Numéro 43, Décembre 2017

[1] Vidéos des auditions à retrouver sur le site de l’Assemblée nationale.

[2]Séance de la commission des lois, 6 février 2013, compte rendu n° 38.

[3]Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 (art.16).

[4]Art. 42 RAN.

[5]CC, n° 2009-581 DC, 25 juin 2009.

[6]Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009.

[7]CC, n° 2014-12 FNR, 1 juillet 2014.